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ümit 22

von PD Dr. Dr. Ümit Yazıcıoğlu

I. Kapitel: Einführung zur Integration der Türkei in die Europäische Union

1. Ausrichtung der Untersuchung
Die Frage eines Türkei-Beitritts zur Europäischen Union (EU) entwickelt sich zu einem der brisantesten Probleme der deutschen, europäischen und internationalen Politik. Im Folgenden wird das Für und Wider einer EU-Mitgliedschaft der Türkei auf der Basis der vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse untersucht. Während die deutsche Regierung davon ausgeht, der Weg der Türkei in die EU sei „längst politisch vorgezeichnet“ und die USA den Beitritt der Türkei aus geostrategischen Gründen seit jeher massiv befürworten, wächst in Deutschland und anderen europäischen Staaten der Widerstand gegen einen Türkei-Beitritt. Die vorliegende Habilitationsschrift legt dar, dass es für diesen Widerstand plausible Gründe gibt und dass es möglich ist, allen Gesichtspunkten, die zugunsten eines Beitritts der Türkei vorgebracht werden, durch eine bessere Alternative Rechnung zu tragen. Da viele Argumente in der öffentlichen Debatte oft verkürzt wiedergegeben werden, werden sie an dieser Stelle tiefer beleuchtet und auf ihre Stichhaltigkeit hin überprüft; zudem werden sie in einen globaleren Kontext eingeordnet.

Während für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen die politischen Kriterien von Kopenhagen im Vordergrund stehen, sind für einen eventuellen späteren Beitritt auch wirtschaftliche und außenpolitische Aspekte sowie die institutionellen Konsequenzen für die EU zu berücksichtigen. Die strukturellen Charakteristika der türkischen Wirtschaft bieten langfristig sowohl Chancen als auch Risiken für die EU, die Auswirkungen einer Mitgliedschaft sind derzeit schwer zu prognostizieren – für die Türkei übrigens ebenso wenig. Für die außen- und sicherheitspolitischen Ziele der EU wäre eine EU-Mitgliedschaft der Türkei von großem Vorteil. An den islamischen Raum würde ein Signal gegeben, dass die Verbindung von Islam und Moderne möglich ist. Auch für die Handlungs- und Funktionsfähigkeit der EU ergäben sich aus einem Beitritt der Türkei keine besonderen Probleme.

Diese Untersuchung will keine Entscheidung über das Für und Wider einer EU-Mitgliedschaft der Türkei treffen; vielmehr soll sie auf der Grundlage einer wissenschaftlichen Analyse ein Fundament für eine breite und rational zu führende Debatte sein.

Seit die türkische Republik am 29. Oktober 1923 von Mustafa Kemal Atatürk gegründet wurde, ist sie von einem heftigen Wunsch beseelt: endlich in Europa anzukommen. So hat die Türkei zur Erfüllung der Verpflichtungen, welche die Verleihung des Beitrittskandidatenstatus auf dem Gipfel in Helsinki mit sich gebracht hat, einerseits in ihrer Gesetzgebung Reformen durchgeführt, die von unabhängigen Beobachtern als „revolutionär“ bezeichnet werden. Zugleich besitzt sie „auf höchster Ebene den klaren Willen, diese Reformen umzusetzen“. Ihr Ziel ist es, einen weiteren wichtigen Meilenstein auf dem Weg zur Mitgliedschaft zu erreichen und zum Zwecke eines unverzüglichen Beginns der Verhandlungen das Ihrige auf die bestmögliche Weise rechtzeitig zu erfüllen . Dass sich die Türkei gleichwohl Hoffnungen auf einen EU-Beitritt macht, liegt an einer langen Reihe von Entscheidungen der EU-Staats- und Regierungschefs, die auch Deutschland unter verschiedenen Bundesregierungen mitgetragen hat.

Die Türkische Republik wurde auf politischen, rechtlichen und sozialen Prinzipien gegründet Die Türkei teilt mit Europa Geschichte, Werte und die politische Philosophie. Die Türkische Verbindung mit der Europäischen Union (EU) beruhte aber nie nur auf ökonomischen Motivationen. Im Hinblick auf diese brisante und bisher viel zu wenig beachtete Entwicklung ist es höchste Zeit, dass es nun endlich zu einer Grundsatzdiskussion kommt, die alle relevanten Gesichtspunkte berücksichtigt und sich nicht nur auf die Frage beschränkt, ob, inwieweit und bis wann die Türkei die politischen Kriterien von Kopenhagen erfüllt.

Die Beziehungen zwischen der Türkei und der EU entwickeln sich nicht im leeren Raum, sondern in einem vertraglich vereinbarten Rahmen. Im Juni 1959, kurz nach der Gründung der EWG bewarb sich die Türkei zum ersten Mal um eine Mitgliedschaft. Als Antwort auf diese Bewerbung schlug die EWG der Türkei eine Assoziierung vor, bis die Umstände der Türkei eine Mitgliedschaft erlaube. Das am 12. September 1963 von der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten mit der Türkei geschlossene Assoziationsabkommen nebst dem Zusatzprotokoll vom 23. November 1970 hat zum langfristigen Ziel, die Türkei über eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitik und die Errichtung einer Zollunion auf einen Beitritt zur Europäischen Union vorzubereiten. Durch die Zollunion sind die wichtigsten ökonomischen Vorteile für die EU schon heute Wirklichkeit. Zudem können die Wirtschaftsbeziehungen auch ausgebaut werden, ohne dass die Türkei der EU beitritt. Zu betonen ist in diesem Zusammenhang, dass dies auch für den Energiesektor gilt, in dem die Türkei aufgrund ihrer geopolitischen Lage eine Schlüsselrolle spielt.

Am 24. Januar 1980 hat die Türkei den Schwerpunkt ihrer Wirtschaftspolitik, basierend auf einem autarken importsubstituierten Modell, verlagert und ihre Wirtschaft für die Kräfte des Marktes geöffnet. Nach dieser Verlagerung im Wirtschaftsbereich und den Wahlen im Jahr 1983 normalisierten sich die nach der Intervention des Militärs am 12. September 1980 praktisch zum Stillstand gekommenen Beziehungen zwischen der Türkei und der Gemeinschaft. Vor dem Hintergrund dieser positiven Entwicklungen hat sich die Türkei am 14.04.1987 auf der Grundlage von Artikel 237 des EWG-Vertrages um eine EU-Mitgliedschaft beworben . Dieser Artikel gibt jedem europäischen Land das Recht, sich um eine EU-Mitgliedschaft zu bewerben. Mit dem Wunsch nach Aufnahme der Türkei, der nicht in den relevanten Bestimmungen des Abkommen von Ankara sondern in denen des Vertrages von Rom festgehalten ist, wurde gemäß der normalen Prozedere verfahren. Die Bewerbung der Türkei wurde von dem Rat an die Kommission zur Prüfung weitergeleitet. Es wurde rasch deutlich, dass sich unter den Mitgliedstaaten kein einziger entschiedener Fürsprecher der türkischen EG-Mitgliedschaft befand.

Mit dem Ende des Kalten Krieges hat sich die politische Landkarte Europas massiv verändert. Die Europäische Union hat auf den Zusammenbruch des Warschauer Paktes mit dem Angebot an die mittel- und osteuropäischen Länder geantwortet , indem sie ihnen eine Beitrittsperspektive eröffnete. Für die ersten dieser Staaten dürfte der Integrationsprozess innerhalb eines Jahrzehnts nach Antragstellung abgeschlossen sein. Das Beispiel zeigt, dass die Union schnell handeln kann und auch ein komplexer Aufnahmeprozess innerhalb eines überschaubaren Zeitraumes von beiden Partnern zu bewältigen ist.

1997 entschieden die Staats- und Regierungschefs auf dem Europäischen Rat in Luxemburg, dass die Türkei für einen Beitritt zur Europäischen Union in Frage kommt. Am 11. Dezember 1999 hat der Europäische Rat in Helsinki die Türkei in den Kreis der Beitrittskandidaten aufgenommen. Am 8. März 2001 hat der Rat eine Beitrittspartnerschaft mit der Türkei beschlossen, deren Ziel es ist, die Türkei bei der Vorbereitung auf die Mitgliedschaft in der EU und bei der Erfüllung der Beitrittskriterien zu unterstützen. Für eine Vollmitgliedschaft liegt kein Zeitplan vor. Die Grundsatzfrage, ob die Türkei im Prinzip als EU-Mitglied in Frage kommt , ist in der Tat längst entschieden. Das haben die 15 europäischen Staats- und Regierungschefs 1999 bei Ihrem Gipfel in Helsinki festgelegt , als sie dem Land dieselben Beitrittsbedingungen angeboten haben wie den anderen Kandidatenländern. Seither heißt die Formel: Im Prinzip ja, aber erst wenn die europäischen Standards erfüllt sind.

Auf dem Europäischen Rat in Kopenhagen vom 13.12.2002 haben die 15 EU-Staats- und Regierungschefs noch einmal unterstrichen: „Entscheidet der Europäische Rat im Dezember 2004 auf Grundlage eines Berichts und einer Empfehlung der Kommission, dass die Türkei die politischen Kriterien von Kopenhagen erfüllt, so wird die Europäische Union die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei ohne Verzögerung eröffnen“.

Aufgrund der oben erwähnten Entwicklungstendenzen und der daraus entstandenen Situation ist es wichtig darauf einzugehen, inwieweit und in welchem Zeitraum die Türkei in der Lage ist, die Kriterien für eine Mitgliedschaft zu erfüllen. Nach diesen im Jahre 1993 in der dänischen Hauptstadt Kopenhagen beschlossenen Bedingungen muss jeder Beitrittskandidat eine demokratische und rechtsstaatliche Ordnung sowie eine funktionierende Marktwirtschaft vorweisen, um weiterhin wettbewerbsfähig sein, die Menschenrechte wahren sowie Minderheiten achten und schützen. Des weiteren muss das Rechtssystem dem der EU angeglichen werden. Die Defizite, welche die Türkei im Bereich der Menschenrechte vorweist, stellen sicher, dass sie derzeit nicht die politischen Kriterien des Europäischen Rates von Kopenhagen und des Amsterdamer Vertrages erfüllen kann. Obwohl in der Türkei seit Jahrzehnten eine regelrechte Europäisierung angestrebt wird, haben die häufigen Regierungswechsel und die damit verbundenen Veränderungen die Erfüllung der Kriterien erschwert. Die Türkei ist sich im Klaren darüber, dass ein EU-Beitritt nur dann in Frage kommt, wenn die Türkei für die EU nicht zur Last wird.

In dieser Habilitationsschrift sollen die Erwartungen und Probleme hinsichtlich der Integrationsfrage der Türkei in die Europäische Union untersucht und bewertet werden.

Ziel ist es, ein Verständnis für die notwendigen Reformenanstrengungen zu erlangen, den Stand der jetzigen Diskussion zu erfassen um die vorgeschlagenen und durch geführten Reformen mit einer gesunden Skepsis betrachten zu können.

Die laufende Diskussion ist nicht nur eine Türkeidebatte; es ist ebenso eine EU-Debatte. Es geht um die Frage: Welchen Charakter hat die Union? Wie viel Staatlichkeit wohnt ihr inne? Wie viel Souveränität verbleibt bei den Mitgliedstaaten? Erst wenn die EU sich über ihren eigenen Charakter Klarheit verschafft hat, ist es an der Zeit, eine Entscheidung über die endgültigen Grenzen der EU zu treffen. Bisher war die Politik der Union gegenüber Beitrittskandidaten nicht an einem klaren Muster ausgerichtet, es gab keine „Beitrittsdoktrin“. Es wurde fallspezifisch und willkürlich agiert. Das muss folglich auch für die Türkei gelten; hier haben die verantwortlichen Akteure zu entscheiden, bei welchen Faktoren sie die Prioritäten setzen.

2. Ausgangsituation
Bis zum Ende des Jahres 2004 muss sich die Europäische Kommission auf Grund eines Beschlusses des Kopenhagener Gipfels vom Dezember 2002 entscheiden, ob sie dem Europäischen Rat empfehlen will, im folgenden Jahr Beitrittsverhandlungen mit der Türkei aufzunehmen. Die deutsche Bundesregierung hat dafür folgende Gründe genannt: Der weitere EU Heranführungsprozess der Türkei liegt im langfristigen strategischen Interesse Deutschlands und der EU. Als Nato-Partner ist die Türkei seit 1952 Teil der europäischen Verteidigungsstrukturen. Seit 1950 ist die Türkei auch Mitglied des Europarats. Wir alle wollen eine stabile, demokratische, säkulare Türkei mit enger Anbindung an den Westen. Der Erfolg versprechende Versuch der Türkei, Demokratie und Islam in Einklang zu bringen, könnte ein wichtiges Beispiel für andere islamische Länder werden. Es gibt starke Argumente für eine solche Empfehlung, allen voran solche der geostrategischen Sicherheit und der gemeinsamen Abwehr des internationalen Terrorismus. Aber die Argumente dagegen sind ungleich stärker.

Doch trotz aller Schwierigkeiten, die noch auf dem Weg zu einem Beitritt liegen, hat die EU ein großes Interesse an stabilen Verhältnissen in der Türkei – sowohl politisch als auch wirtschaftlich.

Die Türkei ist noch immer ganz überwiegend ein Agrarland. Sowohl traditionelle Landwirtschaft als auch moderne Industrie- und Handelsunternehmen kennzeichnen die türkische Wirtschaft. Obwohl staatliche Unternehmen nach wie vor die wichtigste Rolle im Industrie-, Banken- oder dem Transportsektor einnehmen, verzeichnete der private Sektor in den letzten Jahren einen starken Zuwachs. Die Landwirtschaft bildete seit jeher das Rückgrat der türkischen Wirtschaft und stellte lange Zeit den größten Anteil am Export. Noch heute sind ca. 40% (2003) der Erwerbstätigen in diesem Bereich beschäftigt. Die wichtigsten landwirtschaftlichen Produkte sind Baumwolle, Tabak, Obst, Getreide und Opium für die Medizin. Die verarbeitende Industrie der Türkei bietet zwar deutlich weniger Arbeitsplätze, erwirtschaftet jedoch mittlerweile fast drei Viertel der Exporte. In der Industrie spielen die Herstellung von Textilien, die Lebensmittelverarbeitung und der Bergbau die größte Rolle. Auch der Tourismus als Devisenlieferant gewinnt immer mehr an Bedeutung. Im Dienstleistungsbereich werden insgesamt ca. 57% (2003) des Bruttoinlandsproduktes erwirtschaftet.

Was ein Beitritt der Türkei die EU kosten würde, ist umstritten. Zahlungen von 20 Milliarden Euro im Jahr, von denen fünf Milliarden auf Deutschland entfielen, gelten als eine angemessene Schätzung. Schwieriger noch, wenn nicht unmöglich ist es, den Umfang der Wanderungsprozesse abzuschätzen, die einsetzen werden, wenn die Türkei nach gewissen Übergangsfristen in den Genuss voller Freizügigkeit gelangt ist. Die ökonomischen und sozialen Lasten bilden jedoch nur den kleineren Teil der Probleme, die durch einen türkischen Beitritt auf die EU zukämen. Die größten Schwierigkeiten liegen auf einem anderen Gebiet: „dem der politischen Kultur“ . Denn „zwischen der Türkei und der EU gibt es unvereinbare kulturelle und historische Unterschiede. „Aus diesem Grund solle die Türkei nicht in die EU gehören,“ meint Dr. Edmund Stoiber. Unter politischer Kultur verstehen die Europäerinnen und Europäern gemeinhin die alltägliche Lebenswirklichkeit eines politischen Systems, sein gesellschaftliches Ambiente . Die Europäerinnen und Europäern sprechen von einer hochentwickelten politischen Kultur der westlichen Demokratie, wenn die Grundnormen der Verfassung ihr Gegenstück in der Art und Weise finden, wie unterschiedliche Interessen artikuliert und Konflikte ausgetragen werden. Eine pluralistische Gesellschaft, die diesem Maßstab gerecht wird, bezeichnen die Europäerinnen und Europäern als Zivilgesellschaft. Ist die Türkei in diesem Sinn eine Zivilgesellschaft? Hat sie sich die Grundwerte der westlichen Demokratie so weit angeeignet, dass man von wesentlichen Unterschieden zwischen ihrer politischen Kultur und jener der EU-Mitglieder nicht mehr sprechen kann? Eine EU-Mitgliedschaft der Türkei böte die Gelegenheit zu zeigen, dass Menschen aus unterschiedlichen Religionen und Kulturen zusammen in Frieden und in Freundschaft leben können.

Es ist weitgehend bekannt, dass das Verhältnis zu den Kurden in der Türkei ein Problem darstellt. Wer darüber eine öffentliche Diskussion einfordert, läuft Gefahr, wegen „öffentlicher Herabsetzung der türkischen Nation“ mit Gefängnis bis zu fünf Jahren bestraft zu werden. Mit den Kopenhagener Kriterien, welche die Wahrung der Menschenrechte, also auch des Grundrechts auf Meinungsfreiheit, zur Voraussetzung des Beitritts zur EU machen, „sind eine solche Rechtslage und eine solche Praxis unvereinbar“. Aufbauend auf die vorangehende Beurteilung lässt sich festhalten, dass das Potential der Türkei für die Erfüllung der Kopenhagener Beitrittskriterien und zur Lösung des angesprochenen außenpolitischen Problems vorhanden ist. Die Festlegung eines Zeitplans ist hierbei jedoch nur in gewissem Maße möglich und richtet sich stark nach der jeweiligen Betrachtungsweise.

Noch immer leidet die Türkei an den Folgen der nationalen Zwangshomogenisierung und der Zwangssäkularisierung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Die Frage, ob sich Islam und westliche Demokratie miteinander vereinbaren lassen , kann und sollte offen bleiben. Die Argumente, die darauf abzielen, eine Mitgliedschaft der Türkei als Ende des „Projekts Europa“ oder als Bedrohung für die „europäische Identität“ zu bezeichnen, lassen sich analytisch entkräften.

Die Schwäche der demokratischen Kultur und der Zivilgesellschaft sind ein Ergebnis der Art und Weise, wie im 20. Jahrhundert Staat und Religion voneinander getrennt worden sind. Die Modernisierung von oben unter der Präsidentschaft Mustafa Kemal Atatürks ist mit befehlerischen Mitteln erfolgt, und das wirkt bis heute nach. Das Resultat ist eine Teilverwestlichung im doppelten Sinn: Zum einen hat sich nur ein Teil des Landes, der westliche und urbane, dem Westen geöffnet, während sich im östlichen, überwiegend ländlichen Anatolien traditionelle Denkweisen und Strukturen behaupten konnten. Zum anderen ist auch die Öffnung gegenüber dem Westen eine unvollkommene geblieben. Die Türkei hat ganze Gesetzbücher aus europäischen Ländern übernommen, aber nicht das, was Montesquieu den „Geist der Gesetze“ genannt hat. Wenn irgendwo der Begriff „formale Demokratie“ zutrifft, dann in der Türkei.

Am Ende des Jahres 2004 wird die Europäische Kommission gewiss feststellen, dass es in der Türkei weitere Fortschritte in Richtung Rechtsstaatlichkeit gegeben hat, dass es der Regierung Erdoğan mit ihrem Kampf gegen polizeiliche Folter und Justizwillkür ernst ist, dass das Militär an politischem Einfluss verloren hat und dass die Kurden mehr kulturelle Autonomie genießen als zuvor. Aber reicht das alles aus, um dem Europäischen Rat die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen empfehlen zu können?

Die Frage, über die im Dezember 2004 entschieden werden muss, lautet nicht, ob die Türkei vielleicht irgendwann alle Voraussetzungen für eine Vollmitgliedschaft in der EU erfüllen werde. Auf diese hypothetische Frage könnte es nur eine hypothetische Antwort geben: Wenn sich die politischen Kulturen der Türkei und Schwedens nicht wesentlich stärker voneinander unterscheiden als die politischen Kulturen Irlands und Sloweniens, wäre ein türkischer Beitritt zur EU vorstellbar. Die Frage lautet vielmehr, ob die Voraussetzungen zu Beitrittsverhandlungen mit der Türkei zum Zeitpunkt der Beschlussfassung gegeben seien. Doch die Kopenhagener Kriterien sind für politische Interpretation hochgradig offen, und die Entscheidung, ob sie erfüllt sind, ist letztendlich immer eine politische.

3. Perspektiven
Die Europäische Union und ihre verschiedenen institutionellen Akteure haben in der mehrere Jahrzehnte zurückgehenden Geschichte der Beziehungen zur Türkei einzig in ihrer Zweigleisigkeit konsequent gehandelt: Immer wieder versicherte die EU der Türkei, dass man an der Kooperation mit ihr sehr interessiert sei, gleichzeitig verweigerte man dem Land am Bosporus aber regelmäßig eine verstärkte Zusammenarbeit, die über die erst in den neunziger Jahren in Kraft getretene Zollunion
hinausging.

Eine Antwort auf die Beitrittsverhandlungen müsste aber vernünftigerweise einhergehen mit einem Ja zu Verhandlungen über die weitere Ausgestaltung der Beziehungen zwischen der Türkei und der EU, über verstärkte Zusammenarbeit in der Außen-, Verteidigungs- und Sicherheitspolitik sowie intensivere Konsultationen auf allen Gebieten, auf denen beide Seiten ein Interesse an mehr Gemeinsamkeit haben. Eine solche „Assoziation plus“ hätte Vorzüge gegenüber einer „Mitgliedschaft minus“ (mit einem längerfristigen Verzicht auf volle Freizügigkeit); „eine privilegierte Partnerschaft wäre höchstwahrscheinlich besser als ein Beitritt zu diskriminierenden Bedingungen“ . Eine Sonderbeziehung zwischen der Türkei und der EU könnte überdies zum Modell werden für das Verhältnis der Europäischen Union zu anderen Staaten, die sich so eng wie möglich mit ihr verbinden wollen, bei denen die Bedingungen für eine Vollmitgliedschaft aber nicht gegeben sind. Die Europäische Union sollte folglich unverzüglich damit beginnen, das Projekt einer privilegierten Partnerschaft zu präzisieren und Verhandlungen darüber vorzubereiten. Doch es ist zweifelhaft, ob die EU sich für diesen Weg entscheiden wird. Viele, wenn nicht die meisten Regierungen glauben, dass die Würfel bereits gefallen sind: für die türkische Vollmitgliedschaft. Als die Europäische Union im Dezember 1999 in Helsinki der Türkei den Kandidatenstatus verlieh, tat sie es auf Betreiben der rot-grünen Bundesregierung in Berlin und unter massivem Druck des amerikanischen Präsidenten Clinton und seiner Außenministerin Albright. Seitdem ist es schwer geworden, eine Entwicklung aufzuhalten, von der angeblich manche der Beteiligten im nachhinein behaupten, sie hätten sie eigentlich gar nicht gewollt.

Eine Europäische Union, die von Lappland bis zu den Grenzen Syriens, des Iraks und Irans reicht, „kann sich nicht mehr auf ein gemeinsames historisches Erbe berufen“, sagte Helmut Schmid. Falls die Türkei geographisch nicht zu Europa zählt, wieso wird dann Zypern, das geographisch noch weiter entfernt liegt, als europäisch anerkannt? Andererseits hat auch die Europäische Union, welche sich mit dem Helsinki-Gipfel verpflichtet hat, die Türkei wie die weiteren Beitrittskandidaten einheitlich zu behandeln. Hinweise auf dieses Erbe würden unter die Rubrik „politisch nicht korrekt“ fallen, da sie nur noch für einen Teil der EU zuträfen, vom anderen Teil jedoch als Diskriminierung empfunden würden. Was immer es an Vorarbeiten für die geistige Grundlegung eines vereinten Europas gibt, wird zu Makulatur werden.

4. Notwendige Vorklärungen
Es zeigt sich weiterhin, dass es die unterschiedlichsten Argumente gegen den türkischen EU-Beitritt gibt. Die prominentesten davon lassen sich wie folgt zusammenfassen: Dass sich die Frage eines EU-Beitritts der Türkei überhaupt stellt, erscheint verwunderlich, wenn man bedenkt, dass die Türkei weder geographisch noch kulturell zu Europa gehört. So hat der Präsident des EU-Verfassungskonvents, Valbry Giscard d’Estaing, nicht ohne Grund darauf hingewiesen, „die Türkei sei kein europäisches Land und habe deshalb in der EU nichts zu suchen“ . Dementsprechend steht nach dem Entwurf einer EU-Verfassung eine Mitgliedschaft lediglich europäischen Staaten offen. Nur so lässt sich der notwendige innere Zusammenhalt der EU sichern, denn die europäischen Staaten sind durch ihre gemeinsame Geschichte und durch gemeinsame Merkmale verbunden. „Ein Beitritt der Türkei zur EU würde die ohnehin schon starke Tendenz zur Renationalisierung weiter verstärken, ja unumkehrbar machen. Eine supranationale Politik ist mit einem so nationalistischen und souveränitätsstolzen Land wie der Türkei schlechterdings nicht vorstellbar“. Anderenfalls wäre der Politischen Union, dem Kern des Projekts Europa, der Boden entzogen. Denn die Europäische Union würde sich zu einer gehobenen Freihandelszone und einem lockeren Staatenbund zurückentwickeln . Das alte „Konzert der europäischen Großmächte“ aus dem 19. Jahrhundert würde, wenn auch in abgewandelter Form, wiedererstehen, mitsamt den wechselnden Allianzen, die zu einem solchen System gehören. Die Herausbildung eines „engeren“ und eines „weiteren Bundes“ innerhalb der EU ist dagegen eher unwahrscheinlich. Türkei sei ein großes Land, das in dieser Form eine zu große Last für die EU bilden würde und sich den EU-Standards nicht anpassen könne,“ dass man ein „Kerneuropa“ ohne oder gar gegen sie aufbauen könnte. Wenn die neuen ostmitteleuropäischen Mitglieder nicht zum „engeren Bund“ zugelassen würden, entwickele sich daraus sogleich ein EU-interner Ost- West-Konflikt, also eine neue Teilung des Kontinents.

Das Zypern-Problem steht in seiner heutigen Form seit 1974 auf der internationalen Tagesordnung. Da seitdem alle Lösungsinitiativen versandet sind, schien das ungelöste zu einem unlösbaren Problem geworden zu sein. Doch seit Ende 2002 ist in die Zypernfrage eine überraschende Dynamik hineingekommen, die sich aus drei Entwicklungen auf internationaler Ebene speist. Die EU kann entscheidend zu einer Zypern-Lösung beitragen. Sie sollte gegenüber Erdoğan und Denktaş, aber auch der Regierung Papadopoulos auf dem Annan-Plan als Verhandlungsbasis bestehen. Entscheidend wird jedoch sein, dass die EU ihre Zusage einhält, nach dem EU-Gipfel im Dezember 2004 – die Erfüllung der Kopenhagener Kriterien vorausgesetzt – „ohne Verzug“ in Beitrittsverhandlungen mit der Türkei einzutreten. Die Verlässlichkeit der europäischen Türkei-Politik ist der Schlüssel zur Lösung des Zypern-Problem.

Bevor sich Europa endgültig vom Projekt einer supranationalen Zukunft verabschiedet, sollte es über seine Optionen und Prioritäten noch einmal gründlich nachdenken. Ist ein erhofftes Mehr an geostrategischer Sicherheit wirklich ein hinreichender Grund, auf ein Mehr an politischer Einheit zu verzichten? Wie belastbar wäre ein Gebilde namens Europäische Union, das keine bestimmte Idee von Europa und folglich auch keinen ideellen Rückhalt bei den Bürgern seiner Mitgliedstaaten hat? Wie glaubwürdig ist die erklärte Absicht, in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik künftig möglichst mit einer Stimme zu sprechen, wenn die EU durch räumliche Überdehnung die Vertiefung des Einigungswerks unmöglich macht?

Die Europäische Union steht an einem Scheideweg. Sie kann trotz aller Rückschläge versuchen, dem Ziel der Politischen Union und damit der Vertiefung des Einigungsprozesses näher zu kommen. Sie kann zugleich längerfristig die Erweiterung in Richtung jener südosteuropäischen Staaten ins Auge fassen, die noch keine Beitrittskandidaten sind, aber sich ernsthaft bemühen, die Kopenhagener Kriterien zu erfüllen. Die Alternative zu diesem Weg besteht darin, das Ziel der Vertiefung aufzugeben und sich, beginnend mit dem Beitritt der Türkei, auf eine Erweiterung über Europa hinaus einzulassen. Das wäre das Ende des bisherigen Projekts Europa und ein Zurück zu nationalen Sonderwegen. Aber eines kann die EU nicht: Sie kann nicht auf eine Erweiterung hinarbeiten, der das Fundament einer gemeinsamen politischen Kultur fehlt, und gleichzeitig am Ziel der Vertiefung festhalten.
5. Gang der Darstellung
In dieser Abhandlung wird die Erwartungen und Probleme hinsichtlich der Integrationsfrage der Türkei in die Europäische Union erläutert und konkretisiert. Anschließend werden aus der Synthese die Perspektiven der Beziehungen zwischen der EU und der Türkei eruiert. Nach der einführenden Erklärung, der Problemstellung und dem Gang der Darstellung, folgt im zweiten Kapitel die Gründung der ersten türkischen Republik. In diesem Zusammenhang wird die Thematik der Erweiterung der EU, die Zuordnung der Türkei und der Weg dieses Landes zu einem westlich europäisch ausgerichteten Staat behandelt.

5.1. Fragestellung
Mit dem Vertrag von Nizza sind die Vorbereitungen zur Erweiterung der Europäischen Union in Richtung Mittel-, Ost- und Südeuropa und auf die baltischen Staaten in eine neue Phase getreten. Heute führen zwölf Staaten mit der Union Beitrittsverhandlungen (Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn und Zypern). Auch die Türkei wurde als potenzielles Beitrittsland anerkannt. Mit der Aufnahme von zwölf neuen Ländern in die EU droht, wenn nicht gar ein Zusammenbruch, zumindest ein Effektivitätsverlust der europäischen Institutionen. Wie kann Europa auch mit nahe zu der doppelten Anzahl von Mitgliedstaaten noch handlungsfähig bleiben?

Durch das Prinzip der Einstimmigkeit kann es zu einer außenpolitischen Selbstbehinderung der EU kommen. Einstimmigkeit, d.h. die Zustimmung (oder Enthaltung) aller Mitgliedstaaten, wird derzeit bei Beschlüssen in für die Entwicklung der Union wichtigen Bereichen verlangt, etwa im Bereich der Gemeinsamen Außen und Sicherheitspolitik, der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, der Asyl- und Einwanderungspolitik, in Fragen des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, der Steuerpolitik u.a.. De facto verfügt damit jeder Mitgliedstaat auf diesen Gebieten über ein Vetorecht.

In einer Union, der künftig an die 30 Mitgliedstaaten angehören werden, dürfen ein einstimmiger Beschluss sehr schwer zu erreichen sein. Die Union liefe damit Gefahr, handlungsunfähig zu werden. Die Reform muss daher die Zahl der Fälle, in denen ein Mitgliedstaat sein Veto einlegen kann, reduzieren.

Die Vereinbarungen von Nizza erwiesen sich als nicht tragfähig. Nahezu alle Reformvorschläge, sei es die Einführung von Mehrheitsentscheidungen oder die Stärkung der bevölkerungsreichsten Länder, blieben in der Diskussion ohne abschließende und befriedigende Lösung. Die Bewertung und Analysierung der Abläufe und Prozesse der bisherigen Handlungsfähigkeiten innerhalb der Gemeinschaft ist die Voraussetzung für die optimale Option im Spannungsfeld zwischen Legitimität und Handlungsfähigkeit. Diese Frage ist auch Teil der gegenwärtigen Forschung zur europäischen Integration.

5. 2 Stand der Untersuchung
Ein Zweig der Forschung fragte bis in die neunziger Jahre hinein, welche Faktoren den europäischen Integrationsprozess ausgelöst haben und welche ihn weiter entwickelten. Ein zweiter Ansatz klassifizierte die EU als neuartiges politisches System, das die Handlungskompetenzen der Mitgliedsstaaten einschränkt, sich aber gleichwohl nicht in einer Staatswerdung vollenden wird. Am besten lässt sich dieses politische System als ein dynamisches Mehrebenensystem bezeichnen. Obwohl dieser Begriff bislang wenig präzise definiert worden ist, eröffnet er dennoch die Aussicht auf die Frage nach den Entscheidungs-, d.h. nicht zuletzt Machtkompetenzen innerhalb des europäischen Regierungssystems. Ohne Frage prägen die institutionellen Strukturen und ihre gegenseitigen Abhängigkeiten die Richtung, den Inhalt, aber auch die Art der Entscheidungen. In diesem Teil der Abhandlung wird der Frage des Regierens des Binnenbereichs der EU weniger Platz eingeräumt als vielmehr dem Aspekt der Außenbeziehungen Beachtung geschenkt.

Weitäsgehend konform gehen die Wissenschaftler in der Einschätzung, dass momentan die Koordinierung von einander abweichender Interessen einzelner Mitgliedsstaaten und Entscheidungsebenen zur Optimierung des gemeinsamen Nutzens auf der politischen Agenda steht. Diesem Typus eines konsoziativen Systems entspricht der Modus der Verhandlung. Der „public choice-Theorie“, die die Auffassung vertritt, die Einstimmigkeitsregel sei die Entscheidungsform, die eine Annäherung an das wohlfahrts-ökonomische Kriterium der Pareto-Optimalität gewährleistet, widersprach schon Mitte der achtziger Jahre Fritz W. Scharpf. Er vertrat die Meinung, das Einstimmigkeitsprinzip erziele keinen maximalen Nutzen, weil in großen Einheiten die Transaktionskosten zu teuer wären oder möglicherweise einzelne Akteure ihre wahren Absichten verbergen könnten. Darüber hinaus lenkte er die Aufmerksamkeit auf die Kombination zweier Merkmale von dauerhaft angelegten Verbundsystemen: der Beschränkung autonomer Handlungsspielräume und den prohibitiv hohen Kosten im Falle eines Ausscheidens. Das hat für die Europäische Union einen „style of decisionmaking which seeks a deal as opposed to the solution of a problem“ zur Folge, weil niemand allein gegen die Zustimmung der anderen handeln kann. Neben diesen Blockaden sind fehlende Schnelligkeit und verkrustete, starre Handlungsmuster in den Entscheidungsprozessen weitere negative Aspekte. Ein einziges Mitglied kann durch sein Veto-Recht Reformelemente oder einen Politikwechsel der Gemeinschaft verhindern.

Trotz der ungünstigen Ausgangsbedingungen ist eine effiziente und ergebnisorientierte Problemlösung möglich. Dafür ist die Konstellation verantwortlich und maßgeblich. Die EU weist durch die intensive Verflochtenheit ihrer Akteure, und das auf mehreren Politikebenen, und die Stärke der staatlichen Mitglieder einen hohen Anspruch auf Konsensfähigkeit auf. Dabei ist eine Harmonisierung der am wahrscheinlichsten, wenn die Interessen der Akteure weitestgehend konform sind. Gehen sie auseinander wird die Leistungsunfähigkeit des Systems durch Blockaden sichtbar. Diese müssen dann durch Ausgleichgeschäfte zwischen den divergierenden Parteien überwunden werden.

Eine rationalistische Forschungslinie sieht den Charakter des Verbundsystems optimistischer, weil sie voraussetzen, daß die einzelnen Akteure aus diesem den größt möglichen Nutzen schöpfen wollen. Dafür führen sie das Argument an, daß durch die in diesem System gegebene Transparenz der Absichten und des Informationsaustausches die mit einer Austrittsandrohung einhergehenden Benachteiligungen entgegenwirken. Außerdem kommt der überstaatlichen Ebene eine Vermittlerrolle zu, die die Lösungsmöglichkeiten von Politikproblemen der Staaten untereinander um einen Ansatz bereichern können. Dies könnte in der Praxis die Herausarbeitung gemeinsamer Zielvorstellungen und in ihrer Verwirklichung sichtbar werden.

Dabei geht die Rolle einer supranationalen zumal, wenn sie so eng geknüpft ist, wie die EU über ein reines Forum darstellende hinaus und gewinnt in der Meinungsbildung und im Problemlösungspotential eine eigene Qualität. Zwei Formen ihrer Einflussnahme lassen sich herausarbeiten. Zum einen als Angebot von konsensstiftenden Definitionen und Interpretationen von Kernpunkten, die den Mitgliedern, gerade wenn das Ziel und der Lösungsweg im Unklaren bleiben, in den Verhandlungen angeboten werden können. Zum zweiten wird durch einen in der Zeit herausgebildeten und bewährten Politikstil, in dem die Ideen und Normen der Gemeinschaft tradiert werden, eine Kontinuität bewahrt und neuen Mitgliedern eine Integration erleichtert.

Es ist sichtbar geworden, daß sich in einem Verbundsystem die Tendenz zu Handlungsblockaden entwickeln können, in einem anderen dagegen sich der positive Effekt der besonderen Problemlösungsfähigkeit entwickeln kann. Das wirft die Frage auf, welche Faktoren den Ausschlag für eine positive bzw. negative Entwicklung geben, und konkreter nach der gegenseitigen Beeinflussung von Politikstil, Politikinhalten und Entscheidungen der Akteure. Bevor diese Fragen auf die europäische Außenpolitik übertragen werden können, müssen die Rahmenbedingungen abgesteckt werden:

Eine nationale Alleingänge ausschließende außenpolitische Koordinierung auf EU-Ebene ist nicht festgeschrieben, jedoch werden spätestens seit Maastricht 1993 die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und das Wirtschaftsfeld der Gemeinschaft, was sich besonders in der Außenhandels-, Entwicklungs- und Assoziationspolitik zeigt, durch das Konsensprinzip geprägt. Die in diesem ersten Pfeiler angesiedelten außen-politischen Instrumente stehen nicht mehr unter nationalen Kontrolle der Mitglieder. Eine einseitige Verletzung des sich aus früheren gemeinsamen Erklärungen, Abkommen, Prinzipien und Verpflichtungen zusammensetzenden acquis politique untergräbt nicht allein die eigene Glaubwürdigkeit, sondern stellt, wird sie zur Regel, die gemeinsame europäische Außenpolitik und à la longue die EU selbst in Frage. Die GASP unterscheidet sich auch wegen ihres breiteren und unspezifischeren Organisationszweck von anderen Regimen. Auch Vertrauen ist für sie unabdingbar, delegieren die Mitglieder doch ihre ureigenen souveränen Rechte im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik auf eine gemeinsame Ebene ohne die zukünftigen Konsequenzen vorausschauen zu können. Die genannten Bedingungen sind im Bereich der europäischen Außenpolitik gegeben. Gemeinsame Politik beruht auf dem Konsens, einseitige/unilaterale Alternativen sind kostenintensiv und rechtlich begrenzt und der Bereich der Kooperation ist groß, der Organisationszweck aber unspezifisch.

Verbundsysteme neigen zur geringe Handlungsunfähigkeit. Dies ist bei der europäischen Außenpolitik ersichtlich. Es besteht oftmals der Eindruck, die EU beschäftige sich zu sehr mit dem internen Willensbildungsprozess statt die an sie gerichteten außenpolitischen Fragen zu beantworten.

Die EU ist den Vorwürfen ausgesetzt, sie sei nicht schnell genug, zu unflexibel und der ganze Apparat neige zu Selbstblockaden. Aber stimmt das wirklich, und wenn ja, in welchen Situationen treten die Selbstblockaden auf, und mit welchen Mechanismen und Struktur- und Organisationsreformen können sie überwunden werden? Dabei müssen drei Mechanismen unterschieden werden: Als erstes müsste als vertrauensbildende Maßnahme in einem permanenten Meinungsaustausch die Präferenzen und Argumente der anderen öffentlich, und so die aus der Unwissenheit über die Absichten der anderen entstandene Unsicherheit abgebaut werden. Insbesondere wenn man eine IB-Perspektive nicht aufgibt, kommt diesem Mechanismus hohe Bedeutung zu. Denn die Möglichkeit der strategischen Täuschung erklärt gerade, warum zwischen rational handelnde Akteuren Kooperation versagen kann. Zum Zweiten könnten die Institutionen und Verfahren/Vorgehensweisen der GASP Koppelungsgeschäfte erleichtern. Schließlich wäre drittens zu prüfen, inwiefern eine Zusammenarbeit in einer Institution im Laufe der Zeit eine Annäherung der Interessen zu einer gemeinsamen Position begünstigt. Diesem Argument zufolge begünstigt die institutionelle Einbindung, die die Mitglieder zur Kooperation zwingt, ihnen aber auch die Option des Vetos einräumt, verständigungsorientierte und regelgeleitete Handlungsstrategien.

Um eine gemeinsame, nach außen geschlossene (Außen)Politik zu betreiben, gleichwohl ohne ihre souveränen Rechte aufgeben zu müssen, sind die Mitglieder zur Aufgabe partitieller Interessen gezwungen, um zu einem Konsens zu gelangen. Gemeinsame Perspektiven, Leitgedanken und Normen sind zu entwickeln und diese dann in einer möglichst langfristigen Strategie politiktauglich zu machen. Neue Mitglieder sollten in dieses Werte- und Ideengefüge integriert werden. Zwei Experten des EU-Apparats stellen die Behauptung auf, die GASP unterliege nicht nur einem ganzen Geflecht allgemeiner Zielvorstellungen und detaillierter Verfahrensregeln – sie existiert überhaupt erst durch diese Bestimmungen.

Die vorliegende Abhandlung versteht sich nicht als Theorietest, könnte einen derartigen Anspruch allein schon aufgrund der begrenzten Fallauswahl und der nicht stark genug kontrastierenden theoretischen Erklärungsangebote gar nicht einlösen. Vielmehr handelt es sich um eine Einzelfallstudie mit illustrativem Zweck. Dennoch dienen die theoretischen Annahmen als Filter für die Bearbeitung und Darstellung des empirischen Materials. Die Absicht besteht darin, verallgemeinerbare Schlussfolgerungen zu ziehen und auf dieser Basis politische Empfehlungen zu entwickeln. Die darauf aufbauende Zusammenfassung und die Ergebnisse der Abhandlung bilden den Abschluss dieser Habilitationsschrift.

Abgesehen von der Fähigkeit der Türkei, die Beitrittsvoraussetzungen zu erfüllen, ist die Frage zu stellen, welche Folgen ein Beitritt der Türkei für die EU hat. Es ist erdenklich, dass der EU bewusst ist, dass ein Beitritt der Türkei eine Beeinträchtigung der Flexibilität der Gemeinschaft mit sich bringt. Jedoch ist es für die EU schwierig, die bisher getätigten Zugeständnisse für einen Beitritt zu revidieren. Abschließend lässt sich festhalten, dass die gesamte Diskussion zur EU-Erweiterung nicht von blindem Aktionismus geprägt sein darf. Jeder Schritt sollte wohlüberlegt sein und nachhaltig geplant werden, damit das „Projekt EU“ nicht zu scheitern droht.

Der Europäische Rat wird im Dezember 2004 über die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei entscheiden. Die Entscheidung wird davon abhängen, ob die Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit geachtet und in der Praxis umgesetzt werden. Ist dieser Nachweis erbracht, ist selbst bei einem hohen Einwanderungsschub aus der Türkei keine Gefahr für die Stabilität der anderen Mitgliedsstaaten aufgrund religiöser oder kultureller Unterschiede zu erwarten.

Die Türkei weist jedoch eine Reihe von Schwachpunkten auf, insbesondere im Bereich der Menschen- und Minderheitenrechte. Die von der Regierung Erdogan eingeleiteten Reformen haben hier bereits positive Veränderungen bewirkt, ebenso hinsichtlich der zivilen Kontrolle des Militärs und der Unabhängigkeit der Justiz. Da die Umsetzung der Reformen wegen innenpolitischer Widerstände nicht immer im ausreichenden Maße erfolgt und weitere Reformschritte nötig sind, ist eine eindeutige Aussage über die Beitrittsfähigkeit der Türkei derzeit nicht möglich.

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