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von Professor Dr. Erich Röper zur Fussnote *

Schon immer wollten die Menschen ihre Interessen oder Rechte gegen die Obrigkeit durchsetzen. Erstes formalisiertes Instrument war die Petition. Dem Landesherrn Bitten, Beschwerden oder Vorschläge zu unterbreiten, war die einzige Möglichkeit, an den Staatsgeschäften mitzuwirken. Diese Suppliken erlaubten dem gekrönten Souverän, Mängel der Verwaltung zu erkennen und abzustellen, unabhängig davon ob und wie er dem Untertan in der Sache entgegenkommen wollte. Seit dem Übergang der Souveränität auf das Volk richten sich die Petitionen an die Repräsentanten des neuen Souveräns, an das Parlament und die von ihm gewählte Regierung, heute Art. GG Artikel 17 GG. Im Zuge der Ausdifferenzierung des Gemeinwesens zum modernen Rechts- und Verwaltungsstaat kam es zu weiteren Instrumenten. Im Individualbereich ist es vor allem das Verwaltungsstreitverfahren meist für Einzelanliegen; es kann auch genutzt werden, um Allgemeininteressen durchzusetzen, etwa Klagen wegen der Sicherheit von Atomkraftwerken oder gegen Großbauvorhaben. Hinzu kommen Anhörungen, die gesetzlich vorgeschrieben sind, aus politischen Gründen gewährt oder von der Bevölkerung erstritten werden, bis hin zu Runden Tischen, die es vor allem in der Endphase der DDR gab.

Ein differenziertes Bild. Im Ergebnis hat die Bevölkerung aber wenige Möglichkeiten zu zielführender Beeinflussung vor allem von Planungsvorhaben. Zu Unrecht gelten Petitionen an die Volksvertretung (zu) vielen als formlos, fristlos und nutzlos. Zu ihrer Behandlung gibt es gesetzliche Vorgaben, die gerichtlich durchgesetzt werden können. Der materielle Erfolg hängt aber davon ab, ob die Administration bereit ist, dem Votum des Petitionsausschusses, nach Art. GG Artikel 45 c GG ein Pflichtausschuss, zu folgen. Die Abhängigkeit von der Exekutive macht die Tätigkeit dort nicht zum parlamentarischen „Traumjob“; er wird in der Praxis eher neuen Abgeordneten oder älteren Hinterbänklern überlassen. Ohne demokratische Kontrolle auch des Ergebnisses sind die gem. Art. GG Artikel 17 GG an die Regierung und Verwaltung gerichteten Bitten und Beschwerden. Sind es nicht bloße Auskünfte oder könnten sie in Verwaltungsstreitverfahren münden, kann und wird nach Gutsherrenart entschieden.

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Kommt es zu umfangreichen oder langwierigen Planungen bzw. Vorhaben, fehlt häufig die nötige Transparenz sogar für die Abgeordneten. Ein besonderes Beispiel eines fehllaufenden Public Private Partnership (PPP) Projekts ist der Ausbau der A 1 auf sechs Spuren zwischen Bremen und Hamburg. Die Verträge des Bundes mit dem Bauunternehmen, das 30 Jahre die Mautgebühren erhält, werden den Parlamentariern vorenthalten; sie können die Baumaßnahme ebenso wenig prüfen wie die Finanzierung, obwohl das BVerfG zuletzt in den Urteilen vom 30. 6. 2009 zum Lissabonvertrag und am 7. 9. 2011 zum Euro-Rettungsschirm das Haushaltsrecht des Bundestags ein zentrales Element der Demokratie nannte.

Regelmäßig werden PPP-Projekte außerhalb des parlamentarischen Geschehens vollzogen und sind eher zum Nutzen des privaten Investors als der öffentlichen Hand. Daher lehnte Bremens rot-grüner Senat den Neubau des Klinikums Bremen-Mitte durch private Investoren zugunsten öffentlicher Finanzierung ab. In den Zusammenhang gehören die meist geheimen Kooperationsverträge von Hochschulen mit Unternehmen bis hin zu über 600 von ihnen finanzierten Lehrstühlen. Tatsächlich besteht ein großes öffentliches Interesse, die Verträge offenzulegen, „um eine übermäßige Einflussnahme auf das Handeln einer Hochschule entgegenzuwirken und größere Transparenz sicherzustellen“, wie die taz am 16. 8. 2011 aus einem Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags zitierte. Weiter: „Denkbar wäre (…) eine grundsätzliche, aber inhaltlich beschränkte Veröffentlichungspflicht hinsichtlich der Größenordnung der gezahlten Gelder und der Laufzeit einzuführen.“

Finden gesetzlich vorgeschriebene Anhörungen statt wie nach § BAUGB § 3 BauGB bei Bauleit- und Bebauungsplänen, fehlt nicht zwangsläufig die Transparenz, da die von der Kommunalvertretungskörperschaft zu beschließenden Pläne eins zu eins präsentiert werden. Auch können sich die Bewohner des betroffenen und benachbarten Gebiets äußern; geprüft wird nicht, ob sie Betroffene im Sinne des Verwaltungsstreitverfahrens sind. Ihre Bitten und Beschwerden, Kritik und Anregungen werden protokolliert, in der Praxis aber weniger noch als Petitionsempfehlungen beachtet, da die zuständige Baubehörde sich grundsätzlich auf ihre Planung festgelegt hat und auf Bedenken mit „Sachkenntnis“ antwortet. Die Folgen der Hypertrophie wird erkennen, wer mit offenen Augen durch westdeutsche Städte geht. Noch deutlicher kann es bei gesetzlich nicht vorgeschriebenen, von der „Politik“ großmütig oder unter dem Druck der Bevölkerung gewährten Anhörungen sein. Bestes Beispiel sind die Anhörungen zu Stuttgart 21; ihre Wirkung wird ob der Bau-Entschlossenheit großer Teile der Politik, nicht betroffenen Bevölkerungsmehrheit und Deutschen Bahn allenfalls maßvoll sein. Ein Gegenbeispiel ist die Bürgerbeteiligung bei der Trassen-Planung für die Stadtbahn in Mannheim.

Wird der Weg zum Verwaltungsgericht eröffnet, steht er auch bei umfangreichem Massenprotest nur denen offen, die im Rechtssinne betroffen, in ihren Rechten verletzt sind (§ VWGO § 42 VWGO § 42 Absatz II VwGO) oder in absehbarer Zeit verletzt werden (§ VWGO § 47 VWGO § 47 Absatz II 1 VwGO), konkret direkte Anlieger. Beim Bau von AKWs oder des atomaren Endlagers in Gorleben haben sich in der Tat viele durch Grundstückskäufe in unmittelbarer Umgebung der Anlagen rechtlich betroffen gemacht. Unterlaufen nicht der Verwaltung krasse Rechtsfehler, wie im Falle des Bundesverwaltungsgerichtsurteils vom 21. 5. 2008 zur fehlerhafter Anwendung des Bremer Flächennutzungsplans für die Autobahneckverbindung der A 281 links der Weser, tendieren die Gerichte eher dazu, sich der „Sachkenntnis“ der Verwaltung anzuschließen.

Empört Euch! Über 20 Mio. Mal wurde „Empört Euch“, das Büchlein des über 93jährigen französischen Widerstandskämpfers und KZ-Überlebenden Stéphane Hessel, in Frankreich, in Deutschland, in ganz Europa verkauft. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der deutschen Besatzung und NS-Herrschaft in Frankreich drückt er das Lebensgefühl einer rasch wachsenden Zahl von Menschen beiderseits des Rheins und im übrigen Europa aus. Sie wollen sich nicht auf die letztlich nur gelegentliche Teilnahme an Wahlen, vielleicht auch Volksabstimmungen oder unübersichtliche gerichtliche Verfahren beschränken lassen. Wenn etwa Rüdiger Zuck (ZRP 2011, ZRP Jahr 2011 Seite 186) aber schreibt, Empörung sei keine geeignete Grundlage für politisches Handeln; Widerstand, zivilen Ungehorsam, außerparlamentarische Opposition könne es in den westlichen Demokratien nur innerhalb der Rechtsordnung geben; Widerstand müsse über die parlamentarische Auseinandersetzung und im gerichtlichen Kontrollsystem erfolgen, bloße Emotionen reichten nicht aus, geht er wie viele Struktur-Konservative an der Wirklichkeit vorbei.

Für das gesellschaftliche Miteinander genügt den Menschen die klassische repräsentative Demokratie nicht mehr. Immer weiter sinkende Wahlbeteiligung ist ein Zeichen dafür, damit für die immer geringere Legitimation der Amtsträger und des Systems. Es reagiert mit einem weniger an Demokratie. So schaffte Schleswig-Holstein die Direktwahl der Landräte ab, Niedersachsen die Stichwahl der Bürgermeister und Landräte. Allenfalls Protestparteien wie Grüne oder Piraten können Nichtwähler zur Stimmabgabe motivieren. Die Politik muss die heutigen Formen repräsentativer Demokratie ergänzen. Bloße Beteiligung durch Verwaltungsverfahren (Anhörung, Bauplanungsrecht, Planfeststellungsverfahren etc.), Beschränkung auf den (Verwaltungs-)Rechtsweg gegen öffentliche und private (Groß-)Vorhaben, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind nicht mehr zeitgemäß, wie es im Arbeitspapier des Arbeitskreises Bürgerbeteiligung des ­Bundesarbeitskreises Christlich-Demokratischer Juristen (BACDJ) heißt. Der Rechtsbegriff der Betroffenheit schließt die Masse der Bevölkerung aus, begrenzt Widerspruchsmöglichkeiten auf einen engen Personenkreis. Investitionsvorhaben und Großprojekte sind realistisch nur umzusetzen unter Einbeziehung der Bevölkerung.

Stuttgart 21, der Kampf gegen die Hühnergroßschlachterei in Wietze, besonderes Beispiel für eine Bürgerinitiative gegen ein Agrarprojekt neben den über 130 vom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) koordinierten Bürgerinitiativen, die Ansiedlung von IKEA in Hamburg-Altona oder die Diskussionen um den dortigen Bahnhof, nun die Kapitalismus-, vor allem Bankenkritische „Occupy-Bewegung“, die schon die USA verränderte, sind Beispiele für wachsenden Unmut gegen Wirtschaft, Politik und Verwaltung, die als bedrohend und kapitalgeleitet erfahren werden. Klug verhinderte daher die CSU schon vor Jahren die atomare Wiederaufbereitungsanlage in Wackersdorf; das Atommüllendlager in Gorleben vertritt auch die CDU nur noch am Rande. Der Kampf um Stuttgart 21 habe die ganze Republik fundamental verändert, so Ministerpräsident Winfried Kretschmann am 23. 9. 2011 zur taz: „In Zukunft wird kein Großprojekt mehr einfach von oben nach unten durchgedrückt werden können.“

Es muss, so auch der BACDJ, eine neue Beteiligungskultur geben. Die Bevölkerung ist vor dem Planfeststellungsverfah

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ren, bevor die Verwaltung ihre Pläne fixiert, ergebnisoffen in das beabsichtigte Vorhaben einzubeziehen. Die heutige Praxis wie die Bürgerbefragung nach § BAUGB § 3 BauGB oder Behandlung von Petitionen sind abschreckende Beispiele fehlender Berücksichtigung der Bevölkerung und tatsächlich Betroffenen. Die Petitionen gegen Stuttgart 21 etwa verwarf der Landtag Baden-Württemberg ohne ernsthafte Begründung.

Betroffene sind alle, die im Einzugsbereich des Großprojekts an einem Bürger- oder Volksentscheid teilnehmen dürften. Unionsbürger, soweit sie nicht ohnehin abstimmungsberechtigt sind, und Drittstaatsangehörige mit Daueraufenthaltsberechtigung sollten in die Grundgesamtheit des Quorums einbezogen werden (Röper/Sieveking, ZAR 2011, ZAR Jahr 2011 Seite 131).

Nötig ist völlige Transparenz des Verwaltungshandelns einschließlich der beabsichtigten Ziele von Vorhaben. Bei PPP-Vorhaben darf es keine Geheimverträge geben. Moderne Kommunikationsformen und Informationsmedien müssen als Teil der Willensbildung zugelassen und im Entscheidungsprozess genutzt werden. Gewinnbringend können Diskussionen und Meinungsaustausch in Chaträumen und Internetforen stattfinden. All das hat Bedeutung im Vorfeld und in der Vorbereitung der Entscheidung Wer Bürgerbeteiligung im 21. Jahrhundert ernst nimmt, darf die Augen vor dem Web 2.0, seinen Chancen und Möglichkeiten auch zu Information und Aufklärung, nicht verschließen. Interessenvertretungen und Parteien müssen sich beteiligen und für Positionen werben. Für den finalen Beteiligungsakt eignen sich elektronische Instrumente – derzeit – eher nicht. Es würde Betroffene ausschließen. Doch auch umgekehrt würde der Verzicht Bevölkerungsgruppen ausschließen.

Die Bevölkerungsbeteiligung an „Bürgerhaushalten“ genügt nicht. Über Bürgerbegehren, Bürger- und Volksentscheid hinaus sollten Finanzreferenden nach Schweizer Vorbild (so in den Kantonen Basel-Stadt, Bern und Zürich) erfolgen, um vor Investitionen das Votum der Bevölkerung/Steuerzahler einzuholen. Es beträfe etwa Großprojekte, die Rekommunalisierung privatisierter Energieversorgungsunternehmen und den Verkauf öffentlicher Wohnungsunternehmen. Finanzreferenden wären nötig, wenn eine Ausgabe 0,7% des Haushalts überschreitet, sofern nicht Land oder Kommune durch Bundesgesetz oder Tarifvertrag dazu verpflichtet sind. Die Ausgabe gilt als bewilligt, das Großprojekt als genehmigt, wenn die Mehrheit der Abstimmenden zustimmt. Abstimmungsberechtigt sind in den Kommunen und Gemeindeverbänden auch die Unionsbürger, in den Ländern nur die Deutschen. Die weitere Beteiligung der Unionsbürger und Drittstaatsangehörigen sollte direkt oder indirekt ermöglicht werden, da auch sie Steuerzahler sind. Vorher die Bevölkerung und Betroffenen einzubeziehen, ist, so die CDU-Juristen, wirksamer als spätere Bürger- oder Volksabstimmungen, da noch inhaltlicher Spielraum besteht.

Deutschland als Industriestaat braucht schnelle Entscheidungen, um in der globalen Welt konkurrenzfähig zu sein und den sich schnell ändernden Bedürfnissen gerecht zu werden. Derzeitige Beteiligungsformen werden den Anforderungen nicht mehr in allen Fällen gerecht. Deutlich wird es in den umfangreichen Verfahren im bauplanungsrechtlichen Bereich, die viel zu lange dauern, oft „unbemerkt“ im Verborgenen ablaufen und an deren Ende oft nicht die Umsetzung eines wichtigen Vorhabens steht.

Moderne Bürgerbeteiligung ist ein Garant für die Akzeptanz und zügige Umsetzung administrativer Entscheidungen. Es ist Motor statt Bremse! Die Interessen nicht nur der unmittelbar Betroffenen, auch der Bevölkerung einer Gebietskörperschaft zu berücksichtigen, ihren Sachverstand zu nutzen, ist bei der Umsetzung von Großprojekten die einzige Möglichkeit für schnelle Entscheidungen, die auch auf breite Akzeptanz stoßen. Das zeigt Stuttgart 21. Das langwierige Verfahren mit den althergebrachten Methoden führte zu keinem befriedigenden Ergebnis, das von der großen Mehrheit der Bevölkerung mitgetragen wird. Trotz formeller Bestandskraft im Verwaltungsverfahren kommt es zu politischer Unruhe. Die Fronten sind verhärtet, der Raum für Kompromisse eingeengt. Auch nach dem Ende des gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligungsverfahrens konnte volle Akzeptanz nicht erreicht werden.

Bürgerbeteiligung gehört zur modernen Demokratie. Neben der Wahl der Volksvertreter ist sie eine weitere Form zur Beteiligung des Einzelnen an der Ausgestaltung des politischen Prozesses. Es ist keine Alternative zur repräsentativen Demokratie, sondern ergänzt sie insbesondere bei der konkreten Ausgestaltung und Umsetzung politischer Entscheidungen, zum Beispiel bei der Umsetzung von Großprojekten. Bürgerbeteiligung ist jedoch nicht nur auf das „Ob“ zu beschränken. Im Rahmen einer ernstzunehmenden Anhörung der Betroffenen muss es möglich sein, über das „Wie“ des Vorhabens zu befinden.

Dabei bietet sich der Runde Tisch als bewährte Form zur Einbeziehung aller Betroffenen aus Bevölkerung, Politik, planenden Ämtern, Investoren und Wirtschaft als gleichberechtigte Gesprächspartner zur Nutzung des jeweiligen Sachverstands an. Heranzuziehen ist ein neutraler Moderator; die „Geschäftsordnung“ wird sich im Verfahren entwickeln und sich durchsetzen gegen Obstruktionsversuche. Der Runde Tisch ist die gemäße Form, um den Ansprüchen an die Bürgerbeteiligung gerecht zu werden, ohne Anspruch einer Gruppe der Gesprächspartner Vorrang einzuräumen. Die Parallelität von Verwaltungsverfahren und offener Beteiligung aller Interessierten folgt aus dem zeitlichen Ablauf. Die Entscheidungsfindung findet in einem verfassungsmäßigen, rechtlich geregelten Verfahren statt. Die Ergebnisse des Runden Tisches gehören jedoch in das Abwägungsverfahren und müssen Eingang in das formelle Verfahren finden. Denn was nützen Rechtsansprüche, wenn die Akzeptanz fehlt?

Natürlich kann die Beteiligung der Betroffenen zu Missbrauch führen und birgt Manipulationsrisiken, vor allem wenn Minderheiten, aus egoistischen Gründen oft gut organisiert, notwenige Vorhaben blockieren. Ein abschreckendes Beispiel ist die Abstimmung über die Schulreform in Hamburg. Das darf aber nicht dazu führen, neuen Instrumenten von vornherein skeptisch gegenüber zu stehen oder sie gar abzulehnen. Bürgerbeteiligung heißt „Ringen um eine gute Entscheidung“. Hier können sich Parteien und Volksvertreter einbringen und zeigen, dass sie moderne Mechanismen der Entscheidungsfindung annehmen und mittragen.

Auch eine moderne Form der Bürgerbeteiligung am Runden Tisch muss Planungssicherheit gewährleisten und die Grundrechte der Betroffenen im Verfahren beachten. Am Ende des Prozesses muss eine klare und eindeutige Entscheidung stehen, die mit den üblichen Mitteln des Rechtsschutzes von allen direkt oder indirekt Betroffenen angegriffen werden kann. Der rechtsstaatlich garantierte Minderheitenschutz darf nicht leerlaufen.

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