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von Professor em. Dr. Heinhard Steiger zur Fussnote *

Ausgelöst durch die Krise der Währungsunion hat die Diskussion um die Weiterentwicklung der EU in der politischen Klasse, der allgemeinen Öffentlichkeit und der wissenschaftlichen Erörterung an Fahrt aufgenommen. Die demokratische Legitimation der EU wird dabei zutreffend als eine zentrale Herausforderung gesehen. Es bedarf zu ihrer Stärkung weiterer institutioneller Schritte und Verzahnungen zwischen europäischer und nationalstaatlicher Ebene. Dazu kann ein von den Völkern direkt gewähltes Staatenhaus als Zweite Kammer neben der Gesamtrepräsentanz durch das Europäische Parlament beitragen. Der Sicherung nationalstaatlicher Primärverantwortung kann ein allgemeines opting-out Recht der nationalen Parlamente für außergewöhnliche Belastungen dienen.

I. Reformvorschläge

Die Debatte um Reformen und Weiterentwicklungen der EU wird nicht nur in wissenschaftlichen Veröffentlichungen, sondern auch in der breiten Öffentlichkeit geführt. In den großen Tages- und Wochenzeitungen erscheinen in immer kürzeren Abständen Artikel von Autoren sehr verschiedener Herkunft, die sich mit der Entwicklung der EU unter politischen, ökonomischen, institutionellen Gesichtspunkten beschäftigen zur Fussnote 1. Aber inzwischen sind auch erste Reformschritte in Gang gesetzt worden. So hat der Rat der Finanzminister (ECOFIN) mit Zustimmung des EP am 26./27. 10. 2011 verschiedene Verschärfungen des Stabilitätspaktes von 1996 beschlossen zur Fussnote 2. Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs hat nach ersten Beschlüssen im Oktober am 9. 12. 2011 die Ausarbeitung eines völkerrechtlichen Vertrags zwischen den Eurostaaten auf den Weg gebracht, der zu einer Fiskalunion mit weitgehend ausgeglichenen Haushalten, europäischen Maßgaben für die nationalen Haushaltspolitiken, Kontrollen, Sanktionen und einem Klagerecht vor dem EuGH führen soll zur Fussnote 3. Außerdem soll eine stärkere Koordination und Governance auf wirtschaftlichem Gebiet eingeführt werden. Andererseits wurden Maßnahmen zur Stärkung der Unterstützungsmöglichkeiten für extrem verschuldete Staaten beschlossen. Viele Reformvorschläge reichen aber darüber hinaus, vom Konzept einer noch nicht näher konturierten Politischen Union bis zur Vision der „Vereinigten Staaten von Europa“.

II. Demokratische Legitimation

Die Frage nach der Stärkung der demokratischen Legitimation des Handelns der EU rückt damit notwendig ins Zentrum. Denn jede Fortentwicklung der Integration durch Begründung neuer gemeinschaftlicher Sachaufgaben und Kompetenzen stellt neue Herausforderungen an die demokratische Legitimation nicht nur ihrer Begründung, sondern auch und zunehmend ihrer Wahrnehmung, zumal wenn sie, wie die neuen Beschlüsse zum Recht zur Gestaltung der Haushalte und zu einer Fiskalunion, einen Kernbereich staatlicher Hoheit berühren. Dieses Budgetrecht steht in allen Mitgliedstaaten der EU den demokratisch gewählten Parlamenten zu und bildet neben der Regierungsbildung, -stützung und -kontrolle das Zentrum ihrer Aufgaben. Zwar ist es inhaltlich bereits durch den Maastricht-Vertrag konkreten Beschränkungen für die Aufnahme von Schulden und gewissen, wenn auch sehr schwachen Kontroll- und Sanktionsmaßnahmen für deren Einhaltung unterworfen. Aber da diese Möglichkeiten sich als ungenügend erwiesen haben, um die übermäßige Verschuldung der Staaten und damit die gegenwärtige Eurokrise zu verhindern, werden, um die Währungsunion für alle zu erhalten, den betroffenen Staaten finanzielle Hilfsmaßnahmen gegen strenge Auflagen für den Schuldenabbau zugesagt. Da die Finanzierungen weitestgehend von den anderen Mitgliedstaaten aufzubringen sind, führt das bei diesen zu erheblichen Belastungen ihrer Haushalte und kann damit deren politisch-finanziellen Spielräume für die eigenen nationalen Aufgaben einengen. Die aktuelle Debatte um die demokratische Legitimation für das Handeln auf der europäischen Ebene hat aber grundsätzlichen Charakter. Denn sie fragt nach der Begründung, Herstellung und Institutionalisierung demokratischer Legitimation in der EU allgemein zur Fussnote 4.

III. Gemeinschaftsmethode

Die Europäische Einigung vollzieht sich seit 1952 nach der Gemeinschaftsmethode als fortschreitende Entwicklung einer überstaatlichen oder supranationalen Integrationsgemeinschaft mit gemeinschaftlichen Kompetenzen auf bestimmten Sachgebieten, die von gemeinschaftlichen Organen einschließlich eines direkt gewählten Parlamentes wahrgenommen werden und für die Mitgliedstaaten verbindliche Entscheidungen treffen. Parlament, Kommission, EuGH, EZB sind daher nicht national, sondern gemeinschaftlich organisiert. Auch der Rat der Minister entscheidet inzwischen gem. Art. EUV Artikel 16 EUV prinzipiell mit qualifizierter Mehrheit, so dass Staaten an gemeinschaftliche Entscheidungen gebunden werden, auch wenn sie ihnen nicht zugestimmt haben. So haben alle europäischen Staaten ihre Souveränität im herkömmlichen umfassenden Sinn tatsächlich längst verloren. Ihnen sind lediglich so genannte „Souveränitätsrechte“ verblieben, unter anderem eben das, wenn auch beschränkte Budgetrecht. Jedoch liegt die allgemeine und umfassende Primärverantwortung für die Bürger nach wie vor bei den Staaten und damit die allgemeine Primarität (primauté) der Aufgaben und ihrer Erfüllung zur Fussnote 5. Der Staat erbringt die Basisleistungen in Bildung und Ausbildung, Wohlfahrt, sozialer Sicherheit, gesundheitlicher Vor- und Fürsorge, innerer Sicherheit, selbst noch äußerer Sicherheit. An ihn wenden sich die Bürger zuerst, wenn es hapert. Die EU handelt hingegen nach dem Prinzip der ihr ausdrücklich übertragenen Einzelzuständigkeiten seien sie ausschließlicher Art oder, so die Regel, subsidiär.

IV. Intergouvernementalität?

Jedoch scheint in der gegenwärtigen Eurokrise die Grundstruktur der EU als überstaatliche Integrations-Gemeinschaft zu Gunsten intergouvernementaler Steuerung verschoben worden zu sein, da die Staats- und Regierungschefs versuchen müssen, Europa bzw. die Währungsunion zwischen Scylla und Charybdis hindurch zu steuern. Dem Europäischen Rat ist eine Rolle zugewachsen, die über seine ursprüngliche in Art. EUV Artikel 15 EUV formulierte Aufgabe, „der Union die für ihre Entwicklung notwendigen Impulse zu geben“, weit hinausgeht. Er muss Entscheidungen über sehr konkrete Maßnahmen zur „Euro-Rettung“ treffen. Aber woran liegt das? Da den gemeinschaftlichen Organen schlicht die notwendigen Kompetenzen zur Vermeidung der Krise fehlen und sie die wenigen, die sie haben, sträflich vernachlässigt haben, ist eine Situation entstanden, die fatal an einen Ausnahmezustand erinnert, in dem aber gehandelt werden muss. Dann fällt die „Zuständigkeit“ dafür notwendig an die Staaten und dort an die Exekutive zurück. Wer sonst sollte in dieser Situation dazu in der Lage sein? Bedenklicher scheint, dass die „Rettungsschirme“ außerhalb des Institutionengefüges der EU konstruiert sind. Der Europäische Stabilitätsmechanismus ESM wird als intergouvernementale Organisation errichtet, in die nunmehr nolens volens auch die Stärkung der Währungsunion eingebaut werden soll zur Fussnote 6. Aus der Politik werden Verlagerungen in Richtung auf mehr Intergouvernementalität vorgeschlagen zur Fussnote 7. Das BVerfG orientiert seine Entscheidung zum EFSF über die parlamentarische Beteiligung an „einem System intergouvernementalen Regierens“, unter dem es „internationale Zusammenarbeit, Systeme kollektiver Sicherheit und die europäische Integration“ ohne Berücksichtigung ihrer grundlegenden strukturell-institutionellen Unterschiede zusammenfasst zur Fussnote 8.

Die Vorschläge und Beschlüsse zur Verbesserung der Handlungsfähigkeit der EU in der Währungsunion versuchen allerdings eine Balance. Sie zielen einerseits darauf, durch schärfere Maßnahmen der EU Organe gegenüber den Mitgliedstaaten, also in der integrierten Dimension, die Einhaltung der Maastrichtkriterien zu sichern und so eine erneute Schuldenkrise zu verhindern zur Fussnote 9. Zum anderen soll durch die Bildung einer Art „Wirtschaftsregierung“ über den Europäischen Rat, also in der intergouvernementalen Dimension, eine stärker koordinierte Wirtschafts- und Fiskalpolitik herbeigeführt werden, wenn auch mit den EU-Organen verknüpft zur Fussnote 10. Beide Dimensionen scheinen unverzichtbar. Jedoch gebührt der integrierenden Dimension oder Gemeinschaftsmethode, wie bisher, der Vorrang.

V. Nationale Verluste

Die „Verluste“ der nationalen Ebene für eigene oder unabhängige Entscheidungen werden so oder so zunehmen, nicht nur für das Budgetrecht. Zwar nehmen die Mitgliedstaaten über den Rat an jeder Erweiterung der Zuständigkeiten der EU teil und die Regierungen sind auch demokratisch legitimiert, zumal die Regierungschefs und Regierungen in vielen Mitgliedstaaten direkt oder doch indirekt vom Volk in Wahlen bestimmt werden. Aber die nationalen Parlamente verlieren unmittelbare eigene Gestaltungsmöglichkeiten, vor allem immer häufiger das „letzte Wort“. Damit schwindet oder verdünnt sich zumindest diese tragende institutionelle Säule demokratischer Legitimation. Das Europäische Parlament ersetzt sie nicht vollständig.

Wie also kann demokratische Legitimation für das Handeln der EU institutionalisiert werden?

VI. Mehr Demokratie institutionalisieren

Da die Stärkung der Währungsunion gewissermaßen Modellcharakter für weitere Felder hat, schließen sich die folgenden Überlegungen an diese an. Die bereits gefassten Beschlüsse und weitergehenden Vorschläge greifen tief in die Budgethoheit ein. Die Mitgliedstaaten werden sie nur annehmen, weil sie als Gegenleistung finanziellen Beistand erwarten können, wenn sie in Schwierigkeiten geraten. Dieser ist, wie schon jetzt auch, in Zukunft weitestgehend direkt oder indirekt von anderen Staaten zu leisten oder bereitzustellen, die dadurch finanziell belastet werden.

Da Deutschland gegenwärtig auf der Seite der Leistenden steht, hat der Bundestag auf diese Herausforderung für seine Haushaltshoheit reagiert und beschlossen, die Entscheidung auch über Einzelmaßnahmen im Rahmen des EFSF an sich zu ziehen und der Regierung jeweils vorweg verbindliche Mandate für ihre Entscheidung in den Gremien zu erteilen zur Fussnote 11. Damit scheint eine Lösung des demokratischen Defizits für Belastungen des nationalen Haushalts gewonnen. Für die nunmehr geplanten Einschränkungen der Budgethoheit gilt das allerdings noch nicht. Zudem wird nach dem Konzept „vom Europa der Regierungen zum Europa der Parlamente“ (Volker Kauder) grundsätzlicher und weitergehender eine Beteiligung der nationalen Parlamente auf der europäischen Ebene eingefordert. Sie würde dann auch für andere Sachbereiche wirksam werden. Kann dafür der mit dem StabMechG eingeschlagene Weg Modellcharakter haben?

Entscheidungen nationaler Parlamente können grundsätzlich nur nationales Handeln auf europäischer Ebene, aber nicht europäische Entscheidungen demokratisch legitimieren. Denn Verfahren und Entscheidungen einer Vielzahl von Parlamenten können nicht zu einer gemeinschaftlichen Entscheidung der EU-Organe integriert, sondern nur zu gemeinsamen Handeln der Regierungen koordiniert werden. Sie reichen also strukturell für die integrierte EU Ebene nicht aus. Aber auch bei einer Verstärkung der intergouvernementalen Dimension in der EU erheben sich gegen dieses Modell erhebliche Einwände von der praktischen Seite. Nach wie vor müssen die Regierungen und Gemeinschaftsorgane die zu treffenden Maßnahmen in Zusammenarbeit vorbereiten, vereinbaren, ausformulieren und so erst „herstellen“. Die Parlamente können zu diesen Vorschlägen nur noch ja oder nein sagen, sie aber nicht selbst inhaltlich gestalten. Der erste Test des Verfahrens im Bundestag im Oktober 2011 hat zu mehrtägigen Verzögerungen des Entscheidungsprozesses auf europäischer Ebene geführt. Das würde sich erheblich verstärken, wenn andere Parlamente es übernehmen. Denn dann sind nicht nur auf europäischer Ebene zwischen Organen und Regierungen und zwischen den Regierungen Kompromisse zu finden, sondern auch auf den nationalen Ebenen zwischen Parlamenten und Regierungen, wobei oft interne Machtspiele, nicht aber europäische Anforderungen maßgebend sind. Die Regierungen müssen die nationalen Kompromisse auf die europäische Ebene vermitteln, und das unter Umständen in einem mehrfachen Hin und Her. Das Modell trägt in der gegenwärtigen Form daher nicht für eine Verallgemeinerung. Jedoch ist die Einbindung nationaler Parlamente in die europäische Entscheidungsfindung bei wachsender Verdichtung der EU und zunehmendem „Entzug“ von nationalen Zuständigkeiten demokratisch kompensatorisch sowohl für die gestärkte integrierte wie für eine möglicherweise ausgebaute intergouvernementale Dimension der EU notwendig. Sie muss auf europäischer Ebene selbst geregelt werden. Eine Regelung durch nationale Gesetze, wie bisher, genügt keinesfalls, da dadurch kein kohärentes System zwischen den Ebenen hergestellt wird. Zwei institutionelle Neuerungen bieten sich an.

VII. Eine europäische Staatenkammer

Auf europäischer Ebene wird neben der demokratischen Repräsentanz der Gesamtheit der europäischen Bürger durch das Europäische Parlament eine nationale demokratische Repräsentanz der Völker der EU in Form einer von diesen direkt gewählten Staatenkammer eingerichtet zur Fussnote . Ein integriertes Europa bedarf einer integrierenden demokratischen Legitimation. Diese wird durch die Direktwahl des Europäischen Parlaments und den Zuwachs seiner Befugnisse der Mitentscheidung vermittelt. Da dieses sich seit Anbeginn bewusst gesamteuropäisch nach partei-politischen Fraktionen, nicht nach nationalen Abteilungen organisiert hat, sind die Völker als solche auf europäischer Ebene parlamentarisch-demokratisch nicht repräsentiert. Ihre dem deutschen Bundesratsmodell folgende Repräsentanz durch die Vertreter ihrer Regierungen im Rat erscheint für die EU bei weiterer integrierter Vertiefung demokratisch nicht hinreichend. Sie reicht erst recht nicht für einen Ausbau oder eine Stärkung der intergouvernementalen Dimension. Die EU hat zwar europäische Bürger (citoyens), aber kein europäisches Volk. Sie verbindet vielmehr mehrere Völker, die jeweils Quelle demokratischer Legitimation ihrer Staaten sind, die, wie dargelegt, die primären Träger der öffentlichen Aufgaben auf allen Gebieten sind.

Die Zusammensetzung der Staatenkammer ist als europäische Repräsentanz der Völker nicht an den Bevölkerungszahlen der Staaten zu orientieren, sondern alle Staaten entsenden die gleiche Mitgliederzahl. Sie könnte zwischen fünf und zehn liegen. Die Abstimmung in der Staatenkammer erfolgt aber nicht nach Mitgliedern, sondern nach Staaten. Das Abstimmungsverhalten müssen die Abgeordneten der einzelnen Staaten untereinander beschließen. Die Mehrheitserfordernisse für verbindliche Beschlüsse von Staaten-Mehrheit bis Einstimmigkeit können den Sachgebieten und ihrer Bedeutung angepasst werden. Nur übereinstimmende Beschlüsse beider Kammern erlangen Verbindlichkeit. Welche Sachgebiete und gemeinschaftlichen Kompetenzen der EU diesem Verfahren parlamentarischer Mitentscheidung der beiden Häuser unterworfen werden, muss ausgehandelt werden. In finanziellen Fragen, vor allem für den Haushalt der EU und für außerordentliche, insbesondere finanzielle Belastungen der Mitgliedstaaten, ist sie in jedem Fall notwendig. Für Beschlüsse, die nur die Währungsunion bzw. die Eurostaaten betreffen, kann die Mitwirkung auf deren Vertreter in der Staatenkammer beschränkt werden.

VIII. Nationale parlamentarische Mitwirkung

Die europäische Ebene muss zudem für bestimmte Sachbereiche parlamentarisch mit der nationalen Ebene verknüpft werden, wenn Entscheidungen auf europäischer Ebene sowohl in der integrierten als auch in der intergouvernementalen Dimension Kernbereiche nationaler Hoheit unmittelbar betreffen. Dazu zählt vor allem die Haushaltshoheit. Denn sie ist Voraussetzung, dass die Staaten die ihnen kraft ihrer allgemeinen Primarität gegenüber den Einzelzuständigkeiten der EU zukommenden Aufgaben für die Bürger auch effektiv wahrnehmen können. Der Eintritt in die Währungsunion und die damit verbundene vertrags- und gemeinschaftsrechtliche Übernahme bestimmter Haushaltspflichten begründet zwar ihr und den anderen Mitgliedstaaten gegenüber die mitgliedstaatliche Verantwortung für deren Einhaltung und die Rechtspflicht, den Bestand der Währungsunion nicht zu gefährden. Diese Pflichten dürfen daher durch gemeinschaftsrechtliche Kontrollen und weitere Maßnahmen etc., auch gegen das jeweilige nationale Parlament, durchgesetzt werden. Anders ist es jedoch, wenn einem Staat erhebliche positive Pflichten, insbesondere für außerordentliche finanzielle Leistungen und Haftungen für die Schulden anderer bzw. der Gemeinschaft auferlegt werden sollen. Ein zustimmender Beschluss der beiden parlamentarischen Kammern der EU genügt dafür nicht. Den nationalen Parlamenten muss im Hinblick auf die staatliche Primarität der Aufgabenwahrnehmung eine Mitentscheidung zukommen. Da aber, wie dargelegt, das vom Bundestag eingeführte Modell weder für die integrierte noch für die intergouvernementale Dimension zielführend ist, bietet sich ein anderes Verfahren an: Die nationalen Parlamente erhalten das Recht, einen Beschluss der Organe der EU oder der Regierungen über außerordentliche Belastungen abzulehnen, das heißt das opting-out Verfahren anzuwenden, wie es bereits für einige Mitgliedstaaten als Ausnahmeregelung besteht. Dieses Verfahren hindert jedenfalls rechtlich, wenn auch unter Umständen praktisch, die EU und die anderen Staaten nicht, die beschlossenen Maßnahmen zu ergreifen, hat also nicht den Charakter eines Vetos. Für den opting-out Beschluss ist eine kurze Frist zu setzen. Dieses Verfahren muss jedoch als Ausnahme von der allgemeinen Bindung an EU-Entscheidungen auf extreme Belastungen eines Mitgliedstaates nach vertraglich bestimmt festgelegten Kriterien beschränkt werden. Da es dem Bundestag die Möglichkeit wahrt, den außerordentlichen Verpflichtungen auch im Einzelfall zuzustimmen oder sie abzulehnen und damit seine Integrationsverantwortung wahrzunehmen, könnte das opting-out Verfahren verfassungsrechtlich Art. GG Artikel 79 /GG Artikel 38GG genügen.

IX. Ausblick

Eine derartige inhaltliche und institutionelle Reform wird zwar auf europäischer wie auf nationaler Ebene, auch in Deutschland, erheblichen Schwierigkeiten begegnen, muss aber gewagt werden. Das gilt über die Stärkung der Währungsunion hinaus. Denn die fortschreitenden gesellschaftlichen, politischen, ökonomischen, finanziellen, aber auch kulturellen Globalisierungen verlangen eine vertiefte Integration und Zusammenarbeit, um die europäischen Staaten fähig zu halten, ihre Aufgaben gegenüber ihren Bürgern zu erfüllen, nach innen wie nach außen. Die inhaltliche Weiterentwicklung der EU verlangt Sicherung der demokratischen Legitimation ihres Handelns sowohl für die Gemeinschaftsmethode wie für die Intergouvernementalität, wenn dieses Handeln von Europas Bürgern akzeptiert werden soll.

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Fussnoten
Fussnote *
Der Autor war bis 2001 Inhaber des Lehrstuhls für öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Gießen.
Fussnote 1
So erschienen z. B. in der FAZ in den letzten Wochen in loser Folge in den verschiedenen Teilen Artikel u. a. von Bahners, 2. 11. 2011; Lübbe, 4. 11. 2011; Habermas, 5. 11. 2011; Ackermann, 5. 11. 2011; vier früheren Vorsitzenden der FDP, 23. 11. 2011; Dobrindt, 19. 11. 2011; Schefold, 25. 11. 2011; Möllers, 20. 10. 2011; Bogenberger Erklärung, 7. 12. 2011; Wagenknecht, 8. 12. 2011; Abelshauser, 9. 12. 2011; Gabriel, 13. 12. 2011.
Fussnote 2
Verordnungen (EU) des EP und des Rates 1173/2011 bis 1177/2011 und Richtlinie 2011/85/EU, ABlEU Nr. L 306 v. 23. 11. 2011.
Fussnote 3
Europäischer Rat, Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebietes v. 9. 12. 2011, http://www.consilium.europa.eu/press/press-releases/latest-press-releases/newsroomrelated?bid=76&grp=20199&lang=de&cmsId=339, Abruf: 15. 12. 2011.
Fussnote 4
Aus der Fülle der Literatur u. a. Hochhuth, in: Festschr. f. Rainer Wahl, 2011, S. 723; Möllers, ebda. S. 759.
Fussnote 5
Steiger, Der Staat 41(2002), 331 (347 ff.).
Fussnote 6
Art. 1, 27 Entwurf eines Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM).
Fussnote 7
Dobrindt, FAZ v. 19. 11. 2011, S. 12. Er will dafür u. a. eine „dauerhafte ständige Regierungskonferenz über den Rat hinaus“ begründen. Diese würde aber allenfalls im Konsens, wenn nicht einstimmig entscheiden.
Fussnote 8
BVerfG, EuZW 2011, EUZW Jahr 2011 Seite 920 Leitsatz 2 b und Rdnr. EUZW Jahr 2011 Seite 920 Randnummer 124.
Fussnote 9
O. Fußn. 2 und 3.
Fussnote 10
Beschlüsse des Europäischen Rates v. 26./27. 10. 2011, SN 3993/5/11 REV 5 (de.fr.), DE, Nr. 24 ff. und Anlage 1.
Fussnote 11
§ EUSTABGEWG § 3 StabMechG i. d. F. des Änd. G. v. 9. 10. 2011, BGBl I 2011, BGBL Jahr 2011 Artikel I Seite 1992.
Fussnote
Dieser Vorschlag unterscheidet sich also grundlegend von dem Dobrindts, FAZ v. 19. 11. 2011, auf EU-Ebene ein „Repräsentantenhaus“ aus Abgeordneten der nationalen Parlamente nicht neben, sondern an Stelle des Europäischen Parlaments zu errichten. Das liegt in der Konsequenz seines rein intergouvernementalen Ansatzes.

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