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von PD Dr. Dr. Ümit Yazıcıoğlu

Ausblick

Seit Beginn der europäischen Integration ist die Diskussion über die Priorisierung zwischen einer Vertiefung und einer Erweiterung im Gange. In der Debatte über die Angemessenheit einer EU-Mitgliedschaft der Türkei wird von unterschiedlichen Akteuren teilweise eine „Dauerkritik an den innenpolitischen Verhältnissen der Türkei (Kurden, Folter, Menschenrechte, Meinungsfreiheit, etc.)“[1] vorgebracht, die es verhindert, die Türkeipolitik als „Ausdruck deutscher und europäischer außen- und sicherheitspolitischer Interessenlagen wahrzunehmen.“[2]

Die europäische Kritik an der Menschenrechtslage und am Umgang mit der kurdischen Bevölkerungsgruppe hat seit dem Putsch des türkischen Militärs 1980 stark zugenommen.[3] Vor dem Hintergrund des Wandels der EG zur politischen Gemeinschaft führte dies dazu, daß „relations with Turkey changed from the economic focus of the Association Agreement to consider political relations.“[4] Diese Entwicklung macht die Suche nach einer widerspruchsfreien europäischen Türkeistrategie nicht einfacher. Zudem werden von den nationalen Regierungen, aus den EU-Institutionen und nicht zuletzt von den politischen Parteien auf der nationalen Ebene in unterschiedlicher Schärfe Zweifel an der politischen Reife der Türkei vorgebracht.

Für manche türkische Politiker, hohe Beamte und Wissenschaftler ist die EU-Mitgliedschaft auch ein Vehikel, um den als dringend erforderlich angesehenen Reformprozess im eigenen Land voranzutreiben. Denn daß Reformen im Hinblick auf mehr Demokratie, mehr Rechtstaatlichkeit, mehr soziale Sicherheit und ein besseres Bildungssystem notwendig und überfällig sind, – das wird ernsthaft in der Türkei nicht mehr bestritten. Diese Reformen sind notwendig im Interesse der Bürger des Landes und unabhängig davon, ob die Türkei EU-Mitglied wird oder nicht. Einige gehen sogar so weit und sagen, die EU-Mitgliedschaftsperspektive sei erforderlich, um die notwendigen Veränderungen in der Türkei überhaupt durchsetzen zu können, weil das Land ohne Druck und ohne Hilfe von außen diese aus eigener Kraft nicht schaffen werde. Wenn man dann einmal den europäischen Standard auf den wichtigsten Gebieten erreicht habe und die Kopenhagen-Kriterien erfülle, dann sei es für sie eher zweitrangig, ob die Türkei noch EU-Mitglied werde oder nicht.

Ein baldiger Beitritt zur EU wäre verfrüht, da die Bewertung des Erfüllungsstandes nicht nach einer Momentaufnahme geschehen darf, sondern erst nach einer langfristigen Betrachtung Aussagen über die Nachhaltigkeit des Erfüllungstatbestandes getroffen werden können. Die langfristige Stabilität der Türkei im Hinblick auf die erforderlichen Voraussetzungen muss bewiesen werden. Abgesehen von der Fähigkeit der Türkei, die Beitrittsvoraussetzungen zu erfüllen, ist die Frage zu stellen, welche Folgen ein Beitritt der Türkei für die EU hat. Es ist erdenklich, dass der EU bewusst ist, dass ein Beitritt der Türkei eine Beeinträchtigung der Flexibilität der Gemeinschaft mit sich bringt. Jedoch ist es für die EU schwierig, die bisher getätigten Zugeständnisse für einen Beitritt zu revidieren.

Die Fähigkeit der Türkei, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten, hängt von der Existenz einer Marktwirtschaft und einem stabilen makroökonomischen Umfeld ab, in dem die Wirtschaftsbeteiligten ihre Entscheidungen unter vorhersehbaren Bedingungen treffen können. Ein Indiz für das vorhandene Potential ist die problemlose Konfrontation mit dem verschärften Wettbewerb, der durch die Zollunion entstanden ist. Zusätzlich sind diverse andere Faktoren zu berücksichtigen. Insbesondere der Grad der handelspolitischen Integration mit der Wirtschaft der Gemeinschaft, die Struktur des Unternehmenssektors, die Fähigkeit der Wirtschaft, sich an Wettbewerbsdruck anzupassen, die Situation des Finanzsektors und der Human- und Naturressourcen müssen beachtet werden.   Das Human- und Sachkapital, einschließlich der Infrastruktur, muss in ausreichendem Umfang zur Verfügung stehen, um dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften standhalten zu können. In dieser Hinsicht ist der allgemeine Bildungsstand und die Verkehrsinfrastrukturen stark verbesserungsbedürftig sind. Staatliche Unternehmen müssen umstrukturiert werden, und alle Unternehmen müssen Investitionen zur Erhöhung ihrer Leistungsfähigkeit tätigen. Wenn EU tatsächlich eine enge Bindung zur Türkei anstrebt, dürfen essentielle Sicherheitsfragen nicht aus dieser Beziehung ausgeklammert werden.[5] Eine Entscheidungshilfe für oder wider ein ehrliches europäisches Engagement bieten die geopolitischen und geostrategischen Aspekte der Türkei. Von strategischen Überlegungen getrieben ist auch die amerikanische Unterstützung für eine baldige türkische EU-Vollmitgliedschaft. Nach amerikanischer Lesart läge dieses Ziel in der Konsequenz der Westeinbindung der Türkei, die nach dem Ende des zweiten Weltkriegs im Rahmen der Truman-Doktrin begonnen wurde. Sie würde dazu beitragen, den Stabilitätsfaktor Türkei in der Region zu erhalten und auch die internationale Bedeutung der Europäischen Union stärken. Der amerikanischen Europapolitik wäre es auch von Nutzen, wenn eine „möglichst weitgehende Identität der Mitgliedsstaaten in EU und NATO“[6] bestünde.

Die EWG hat mit der Türkei bereits 1963 das sog. „Abkommen von Ankara“ zur Gründung einer Assoziation geschlossen. Das Abkommen enthält in Art. 28 eine Beitrittsperspektive: „Sobald das Funktionieren des Abkommens es in Aussicht zu nehmen gestattet, dass die Türkei die Verpflichtungen aus dem Vertrag zur Gründung der Gemeinschaft vollständig übernimmt, werden die Vertragsparteien die Möglichkeit eines Beitritts der Türkei zur Gemeinschaft prüfen.“ Die Türkei hat 1987 einen Beitrittsantrag gestellt. Mit Beschluss des Assoziationsrates EG-Türkei vom Dezember 1995 wurde auf der Grundlage des Assoziationsabkommens mit der Türkei eine Zollunion begründet. Zwischen der EU und der Türkei wurden damit nicht nur alle Zölle abgebaut, sondern auch ein gemeinsamer Außenzoll festgelegt.

Die Zollunion bedeutet eine denkbare enge Bindung der Türkei an die Europäische Gemeinschaft, und sie verpflichtet die Türkei, ohne Mitwirkungsrecht bei den Brüsseler Entscheidungen, die Zollpolitik und die übrige Außenwirtschaftspolitik der Gemeinschaft und zusätzliche Elemente der Binnenmarktpolitik zu übernehmen. Die Exporte der Gemeinschaft in die Türkei sind seither deutlicher gewachsen, als die Importe der Gemeinschaft aus der Türkei. Die Zollunion schafft ein Klientelverhältnis und ersetzt nicht die Mitgliedschaft in der Gemeinschaft, mit der Mitwirkungsrechte, aber insbesondere die Niederlassungsfreiheit und die Freizügigkeit verbunden wären. Anstelle der Freizügigkeit trat eine eurooparechtliche Absicherung des Aufenthalts und des Arbeitsmarktzuganges türkischer Staatsangehöriger auf Grund des Assoziationsratsbeschlusses 1/80.

Die  Türkei ist seit dem 10. Dezember 1999 ebenfalls offizieller Beitrittskandidat und muss sich den selben Anforderungen, den Kopenhagener Kriterien, stellen. Diese umfassen die Politik, die Wirtschaft sowie das Acquis Communautaire, welches als Gemeinschaftsrecht ausgelegt werden kann. All diese Punkte stellen eine große Herausforderung für die Türkei dar.

Die Europäische Kommission prüft und bewertet – wie bei allen anderen Kandidatenländern – in jährlichen Berichten die Fortschritte der Türkei auf dem Weg zum Beitritt. In ihrem Fortschrittsbericht 2001 und 2002 hat die Kommission festgestellt, dass die Türkei die Kopenhagener Kriterien noch nicht erfüllt. Trotz durchaus beachtlicher Reformbemühungen bestehen Defizite fort, insbesondere im Bereich der Grundrechte (u.a. Meinungs- u. Pressefreiheit), im Justizwesen (u.a. Todesstrafe) und bei der Gewährung kultureller Rechte (vor allem Kurden-Problematik). Der Europäische Rat von Sevilla im Juni 2002 hat die bisherigen Reformen begrüßt und die Türkei zur Fortsetzung der Bemühungen aufgefordert. In Abhängigkeit von weiteren Reformmaßnahmen und des vorzulegenden Fortschrittsberichts der Kommission wird der ER Kopenhagen im Dezember 2004 über die weiteren Schritte bei der Heranführung der Türkei befinden.

Die Assoziationspolitik der Europäischen Union war zu keinem Zeitpunkt Ausdruck einer strategischen Planung.[7] Denn das Problem besteht darin, dass die EWG in den sechziger Jahren der Türkei zwar eine Beitrittsperspektive eröffnete, es aber versäumte, rechtzeitig an die Konsequenzen zu denken. Durch die jahrzehntelangen Beziehungen und die Realisierung der Zollunion hat sich die Türkei sehr stark an die EU angenähert. Dies erschwert es der EU, Abstand zu den Beitrittswunsch der Türkei zu nehmen resp. die Gewährung des Beitritts hinauszuzögern. Vor diesem Hintergrund ist es fraglich, ob die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen mit Staaten des ehemaligen Ostblocks nicht den gleichen Fehler mit sich bringt.

Die Terror-Anschläge des 11. September haben die strategische Bedeutung der Türkei unterstrichen. Die Türkei sieht ihr außenpolitisches Gewicht als verläßlicher Verbündeter des Westens (NATO, EU, USA) und als einzige westliche Demokratie in der islamischen Welt beträchtlich erhöht. Die Türkei ist der einzige NATO-Partner mit überwiegend muslimischer Bevölkerung. Sie hat sich sofort nach den Terror-Anschlägen an die Seite der USA in einem Konflikt gestellt, der von radikalen Muslimen als gegen den Islam gerichtet missverstanden wird. Die Türkei dringt auf Intensivierung der internationalen Zusammenarbeit im Kampf gegen den Terrorismus, verwahrt sich gegen „doppelte Standards“ und kritisiert „Europa“ (namentlich auch Deutschland), in der Vergangenheit gelegentlich anti-türkischen Terrorismus toleriert zu haben und auch heute noch nicht genug zu seiner Bekämpfung zu unternehmen.

Zu Beginn stellte sich die Frage nach der Handlungsfähigkeit der Außenpolitik der EU. Die Probleme wurden anhand der europäischen Türkeipolitik durchdekliniert. Die Gemeinschaft als politisches Konstrukt, zeichnet sich durch eine neuartige Kombination verschiedener staatlicher Organisationsformen aus. Sie verbindet Organisations-prinzipien eines Staatenbundes mit denen eines Bundesstaates. Das erfordert eine außenpolitische Gestaltungsmöglichkeit, die mit dem Verlust von Souveränitätsrechten erkauft, aber mit einem individuellem Veto-Recht kompensiert wird.

Fritz Scharpf, der vermutete, die Handlungsfähigkeit hinge von der Konstellation ab. Sind die Interessen der Mitgliedsländer weitestgehend kongruent, sei die Organisation handlungsfähig, sind sie es nicht, drohe die Selbstblockade. Andere vertreten eher optimistischere Positionen und sehen in einem Verbund, der sich durch Transparenz und einem hohen Maß an Interaktion auszeichnet, das Potential einer sich befruchtenden/fördernden Zusammenarbeit. Dies wird durch den negativen Effekt der hohen Austrittskosten noch verstärkt. Ein auf Verständigung und Regeln fußendes Handeln wird belohnt. Wenn sich dazu noch die Fähigkeit zur Formulierung einer die Gemeinschaft tragenden Leitidee gesellt und die Bereitschaft durch einen Kompromiß zu einem Konsens zu gelangen, dann wird es eine klare EU-Politik geben, in die sich neue Mitglieder reibungsloser werden eingliedern können.

In der Türkeipolitik der EU zeichneten sich zwei Konstellationen ab. Eine Handlungsfähigkeit war dann gegeben, wenn die Interessen der Mitglieder weitestgehend deckungsgleich miteinander waren, auch wenn sie nicht immer klar definiert und unterschiedlich gewichtet worden sind. Auch die Vorlieben der Instrumente zur Durchsetzung konnten von Land zu Land differieren. Zu Beginn der Entwicklung einer gemeinsamen Türkeipolitik krankte diese an den internen Positionskämpfen. Eine Kultur des konsensualen Entscheidungsprozesses, der die Türkeipolitik der EU weniger sprunghaft und uneinheitlich erscheinen lassen konnte, hatte sich noch nicht herausgebildet. Später spielten sich die internen Verhaltensmuster und demokratischen Rituale ein, die Türkeipolitik wurde effektiver.

Zur Flankierung der türkischen Reformbemühungen und um die innere Stabilität der Türkei nicht weiter zu gefährden, betrieb die EU eine Politik einer immer enger werdenden Assoziation. Als Ziel ihrer Anstrengungen muß der Türkei die Perspektive des Beitritt gewährt werden. Das Assoziationsabkommen und die Zollunion bildeten den Rahmen europäischer Türkeipolitik innerhalb dessen abweichenden Meinungen und Präferenzen eingegrenzt wurden. Beide dienten auch als Seil der Orientierung, an dem sich die Europäer bis heute entlangzogen. Machten diese Paradigmen die europäische Türkeipolitik berechenbar, so soll auch ein negativer Aspekt nicht unterschlagen werden. Auf Interessensänderungen und Meinungswechsel einzelner Mitglieder kann nur noch begrenzt Einfluss genommen werden. Auch das Ziel einer Vollmitgliedschaft, das heute wohl kaum so frühzeitig formuliert worden wäre, hat sich verselbständigt und könnte nur unter hohen politischen Kosten neu definiert werden.

Durch diese Festlegungen bindet sich die EU selbst, und erlaubt es der Türkei, auf der Klaviatur der europäischen Vorstellungen zu spielen. Geschickt bedient und verstärkt sie die Befürchtungen vor einer islamischen Fundamentalisierung oder eines sich gegen den Westen ausrichtenden türkischen Nationalismus, sollte die EU in ihren Bemühungen um die Türkei nachlassen. Türkische Ministerpräsidenten gleich welcher politischer Couleur, von Ciller, Erbakan über Yilmaz, Ecevit bis Erdoğan, nutzten diese Tür und diesen Weg zur Einflussnahme.

Die zwei Seiten dieser europäischen Strategie sind deutlich geworden. Einerseits garantiert sie eine Kontinuität in der Außenpolitik, die sie berechenbar für den außenpolitischen Partner, aber auch für die einzelnen Mitglieder macht. Andererseits beraubt sich die EU durch diese Bindung der Möglichkeiten einer Modifizierung der Zielvorstellungen, oder, bleibt die Zielvorgabe unverändert, eines Taktikwechsels. Die EU droht an einer einmal formulierten Politik festzuhalten, selbst wenn sich die Voraussetzungen geändert haben. Das kann man bestens am Beschluss des Rates von Helsinki beobachten.

Trotz der Interessenverschiebung fast aller Mitglieder, die eigentlich schon durch den vorherigen Rat von Luxemburg politisch manifest zu werden begann, kehrte die EU wieder zu ihrer alten Türkeipolitik zurück und setzte mit einem konkreteren Beitrittsfahrplan sogar noch eins drauf. Im Rahmen dieser Arbeit lässt sich nicht beweisen jedoch vermuten, dass die Mitglieder und auch die gemeinsamen Ebenen sich in den einmal gefasster Entscheidungen und Überzeugungen verstrickt hatten, und aus diesem Grunde die Beitrittsperspektiven bekräftigten.

Die zweite Konstellation der europäischen Türkeipolitik wurde von den abweichen Interessen eines Mitglieds bestimmt. Dieser fast diametrale Interessensgegensatz zwischen Griechenland und den übrigen Mitgliedern paralysierte die EU in diesem Politikfeld. Ein relativ kleines und finanzschwaches Mitgliedsland vermag durch die institutionellen Strukturen einer übergroßen Mehrheit standzuhalten und die Politik aller anderen zu konterkarieren. Durch dieses nicht überwundene Strukturdefizit, das sich durch Hilflosigkeit deutlich machte, kann sich Scharpf bestätigt sehen.

Die GASP ist intergouvernemental organisiert und eng mit der supranationalen Europäischen Gemeinschaft verbunden. Gerade in den Gemeinschaftsbereichen, in denen die Schwerpunkte der europäischen Etatausgaben liegen, genannt seien die Agrar- und Strukturpolitik, sind die individuellen Rechte der Mitglieder besonders ausgebaut. Griechenland machte von der Möglichkeit diese Rechte vor dem Europäischen Gerichtshof einzuklagen, regen Gebrauch. Durch dieses Vorgehen wird eine relative Separation/Isolierung von Politikfeldern bewirkt. Dies hat den positiven Effekt, dass politischer oder finanzieller Druck zur Machtausübung beschränkt wird, und daher zur Durchsetzung von Interessen eine Zusammenarbeit mit den Partnern vonnöten ist. Dem steht aber die negative Seite gegenüber, wenn es einer Mehrheit nicht möglich ist die Blockade einer Minderheit zu durchbrechen, weil politische Handlungsoptionen durch eine allzu starre Verrechtlichung beschränkt werden.

Es bleibt der Ausweg von Tausch- oder Koppelgeschäften, bei denen Interessen aus verschiedenen Politikfeldern verbunden und gegeneinander abgewogen werden. Durch die Unterschiedlichkeit der Verhandlungsgegenstände kann es zu ungewollten Verkoppelungen von politischen Entscheidungen kommen, die später eventuell nur schwer wieder aufzulösen sind, und die zukünftige Handlungsfreiheit der Gemeinschaft zugunsten eines kleinen aktuellen Vorteils beschränken und festlegen können. Der Erfolg ist dieser Kopplungsgeschäfte, wenn ein politisches Entgegenkommen mit finanziellen Hilfen entschädigt wird, immer  von der Verteilungsmasse abhängig und geht zumeist auf Kosten aller anderen Mitglieder. Die negativen Aspekte der Strategie der Kopplungsgeschäfte zeigten sich in der europäischen Türkeipolitik und bestätigten die Diagnose von Scharpf. Seine Vermutung der Korrelation von Handlungsfähigkeit und Konstellation scheint bestätigt. Im Falle einer weitestgehenden Deckungsgleichheit der Interessen der Mitglieder bewährt sich die institutionelle Struktur der Mitglieder und bietet sogar mehr Vorteile als andere bekannte herrschaftliche Organisationsstrukturen. Allerdings geht die größere Handlungsfreiheit, die durch die Berechenbarkeit gemeinsamer Regeln und Vorstellungen erreicht wird, auf Kosten der Flexibilität. So groß die Vorteile bei einer Positionskongruenz aller auch sein mögen, um so politikunfähiger zeigt sich das System bei divergierenden Interessen. Um diese Handlungsunfähigkeit zu demonstrieren, reicht allein der Widerstand eines kleinen Mitglieds, den auch das konzertierte Vorgehen der großen Mitglieder nicht zu brechen vermögen.

Das Scheitern aller möglichen Strategien einen entschlossenen Abweichler auf eine gemeinsame Linie festzulegen wurde aufgezeigt. Was Zwang und Anreize nicht vermochten, kann in dem heute gültigen Organisationssystem allein durch eine Verhaltensänderung des Abweichlers selbst erreicht werden. Hierbei bleibt aber zu bedauern, dass der mentale Integrationsprozess ein sehr langer sein kann.

Quelle: Erwartungen und Probleme hinsichtlich der Integrationsfrage der Türkei in die Europäische Union


[1] Kramer FAZ 1997.

[2] Ebd.

[3] Kramer 2000, S. 231-232.

[4] Ebd.

[5] Dazu gehört etwa die bündnispolitisch problematische Haltung von Deutschland, Belgien und Frankreich bei der Gewährleistung von NATO-Schutz im Falle eines Krieges gegen den Irak. Die „Verweigerung“ des Schutzes von deutscher Seite war den Türken bereits aus dem zweiten Golfkrieg bekannt. Vgl. Marc Fisher: Germany Reluctant to Defend Turkey If Iraq Retaliates, The Washington Post, 22.1.1991.

[6] Schmidt 2002.

[7] Kramer 2000, S. 233.

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